“I TRASFERIMENTI IMMOBILIARI NELL’ AMBITO DELL’EDILIZIA CONVENZIONATA”

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“I TRASFERIMENTI IMMOBILIARI NELL’ AMBITO DELL’EDILIZIA CONVENZIONATA”

Spunti di riflessione a cura del gruppo di studio notarile “LEARN TO LIFE”
coordinato dal Notaio Gennaro Fiordiliso
Il presente lavoro è stato elaborato dal gruppo di studio “Learn to life” in persona dei dottori:
Veronica Bove
Mirko Castaldo
Luigi Causa
Raffaele de Gennaro
Iolanda Pagliuca
Angela Alba Perfetto
Marianna Urbano
Marika Venerelli
Rosa Zarrillo
Elisa Zennaro

Si ringraziano per il qualificato contributo:
– l’ing. Cesare Barrotta
– l’avv. Fabrizio Perla

www.notaiogennarofiordiliso.it
Facebook: Scuola Notarile Fiordiliso

I TRASFERIMENTI IMMOBILIARI NELL’ AMBITO DELL’ EDILIZIA CONVENZIONATA

ARTICOLAZIONE DELLO STUDIO:

QUADRO I: Funzionalità dell’ impianto normativo e sua interpretazione;

QUADRO II: Riferimenti normativi – note tecniche;

QUADRO III: Inquadramento ed evoluzione interpretativa;

QUADRO IV: Atti notarili: ipotesi applicative;

QUADRO V: Riferimenti giurisprudenziali.

QUADRO I

Funzionalità dell’impianto normativo e sua interpretazione

L’ articolazione di queste brevi note sulla c.d. “edilizia convenzionata” parte dalla esigenza di avere un corretto inquadramento della normativa che regola la fattispecie, almeno da un punto di vista giuridico, per poter sottoporre ed evidenziare all’ interprete del diritto alcuni spunti di riflessione su cui basare e sviluppare le proprie scelte operative.
Molto spesso, per comprendere a fondo un impianto normativo complesso, bisogna risalire ad una lettura dei lavori preparatori cercando di comprendere le motivazioni e le finalità che hanno indotto il legislatore a legiferare in un determinato modo ed in un determinato segmento economico- sociale, oltre che giuridico; è li che noi centriamo lo “spirito e l’essenza” della legge.
Questa lettura ci aiuta anche a comprendere il senso ed il significato di alcune espressioni usate nel testo licenziato, la loro portata e la loro finalizzazione e, quindi, ad ampliare o ad escludere la estensibilità del dettato ad altre fattispecie giuridiche similari, la non negoziabilità, nell’ ambito dell’ autonomia privata, di posizioni originanti diritti-doveri a carico di vari soggetti, il rigore e la tassatività di alcune prescrizioni e di molte sanzioni riguardanti la situazione patologica della fattispecie stessa.
Indubbiamente, nell’ ambito che ci accingiamo ad esaminare, la funzione “economico-sociale” che ha ispirato il legislatore marca in maniera determinante l’intero impianto normativo. E’ sicuramente in questa ottica che vanno lette ed approfondite sia le “leggi iniziali” che regolano le costruzioni in aree “P.E.E.P.” e da convenzione “Bucalossi”, sia le successive disposizioni che si sono succedute in ordine temporale. Il complesso di norme de quo parte da un presupposto ed uno scopo primario rappresentati dalla finalità preponderante di assicurare la casa a determinate categorie sociali; questo intento l’Ente territoriale Comune lo può realizzare emblematicamente in due modi:
– pianificando il territorio con destinazione di determinate aree alla edilizia economica e popolare (P.E.E.P.),
– riducendo il costo degli oneri concessori in funzione della tipologia edilizia destinata a particolari soggetti (Bucalossi).
In entrambi i casi lo scopo fondamentale del legislatore è quello di assicurare la casa (considerato bene primario) a tutti, soprattutto a chi non ha la potenzialità economica di entrare nel “libero mercato immobiliare”. Nitida ne discende la prima conseguenza a cui si è data particolare attenzione, e che riguarda più direttamente l’attività notarile, che è quella di evitare assolutamente sia nel primo trasferimento che in quelli successivi qualsiasi intento speculativo.
Ciò detto il legislatore passa ad una elencazione analitica molto dettagliata della “costruzione normativa”‘ (tipologia edilizia, soggetti aventi diritto, Enti e Uffici; autonomia delle parti, contenuti economici), ponendo a latere dei vincoli rigidi e disciplinando, minuziosamente, la possibilità di superare o, in alcuni casi eliminare, gli stessi con una serie di atti modificativi.
Il “vincolo-limite” che maggiormente ci riguarda è quello del c.d. “prezzo massimo”; avendo oramai superato le molteplici e legittime perplessità sulla assoluta intrasferibilità dei cespiti rientranti nella disciplina in esame. La metodologia per affrancarci da questo “dictat” è rappresentata, nel suo corretto iter giuridico, dalla modifica della convenzione urbanistica originariamente sottoscritta. Se le finalità del disposto normativo centrano un obiettivo con funzione sociale è evidente che il legislatore cerca di prendere tutte le cautele affinchè l’ intero apparato non funga da schermo o da copertura ad operazioni immobiliari altamente speculative che amplificano gli utili economici partendo da una base “comunque agevolata” per sfociare nel libero mercato immobiliare. Questa lettura ci consente di concettualizzare il perchè di sanzioni rigide come la nullità, il perchè del prezzo massimo nelle ipotesi di trasferimento o di canone massimo nelle ipotesi di locazione , il perchè del ricorso a nuove convenzioni modificative per liberarsi da questi limiti da un lato e cambiare la pianificazione urbanistica o consentire di fare cassa a favore del Comune, dall’ altro.
Su questo telaio sommariamente delineato si innesta l’ attività dell’ interprete e dell’ operatore del diritto: su questi presupposti si è sempre allineata e pronunciata la Suprema Corte fino ad arrivare alla famosa sentenza del 2015 (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Sentenza 16 settembre 2015, n. 18135) dove, con una netta virata interpretativa a tutela delle accennate finalità, ha definito il vincolo del prezzo massimo come un onere reale che segue il bene sempre, a prescindere dai tempi operativi e da situazioni contingenti ( con tutte le conseguenze che possiamo ben immaginare): “Il vincolo, quindi, non è soppresso automaticamente a seguito del venir meno del divieto di alienare ma, in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene nei successivi passaggi a titolo di onere reale con efficacia indefinita ed è quindi opponibile anche ai subacquirenti”.
Sui presupposti di questa impalcatura, il presente contributo di studio vuole rappresentare un supporto tecnico teso a fornire un panorama abbastanza esauriente per dotare il notaio di quella “autonomia concettuale qualificata” al fine di poter analizzare con serenità e coscienza professionale il caso a lui sottoposto.
A tal proposito ci piace ricordare due principi di portata generale che emergono da due recenti sentenze della Cassazione e che ben ci accompagnano, come valido sostegno, nell’ esercizio della nostra professione, soprattutto nella disamina dei casi limite.
La prima riguarda proprio il diritto di scelta e l’ autonomia sovrana nel ricevere e redigere un atto quale pubblico ufficiale, quando l’ atto stesso non sia manifestamente contrario a norme imperative, ordine pubblico e buon costume, non sia in difformità a giurisprudenza e dottrina unanimi.
(Con riferimento agli addebiti contestati in sede disciplinare al notaio (…),si pone il problema di verificare se in ordine alla ammissibilità o meno (…) si sia formato in dottrina ed in giurisprudenza un orientamento consolidato in uno o nell’altro senso, posto che solo nell’ipotesi affermativa sussiste per il notaio il divieto di cui all’art. 28 menzionato; invero l’avverbio “espressamente” che in tale disposizione qualifica la categoria degli “atti proibiti dalla legge”, deve intendersi come “inequivocamente”; pertanto tale divieto si riferisce a contrasti dell’atto con la legge che risultino in termini inequivoci….., per effetto di un consolidato orientamento interpretativo giurisprudenziale o dottrinale (Cass. 11-11-1997 n. 11128; Cass. 11-3-2011 n. 5913; Cass. 20-7-2011 n. 15892). Orbene, nell’assenza di pronunce “ex professo” di questa Corte al riguardo, e di mancanza quindi di un orientamento della giurisprudenza di legittimità valutabile ai suddetti fini, si segnalano invece numerosi contributi dottrinari in tale materia».
Al contempo, la stessa Corte ha rilevato però come si sia «pure affermato un diverso orientamento dottrinario in senso contrario(…).A fronte della diversità di opinioni appena evidenziate, la Corte di Cassazione, senza aderire a nessuno dei due predetti orientamenti, si è limitata «a prendere atto di tale contrasto e quindi della mancanza di un indirizzo consolidato nell’uno o nell’altro senso ai fini della valutazione della configurabilità o meno della infrazione disciplinare addebitata al notaio». Di conseguenza, essa ha così ritenuto di «non condividere il diverso assunto della Corte territoriale, che ha concluso per la sussistenza della responsabilità disciplinare dell’attuale ricorrente sulla base del proprio convincimento personale, invero irrilevante ai fini del decidere, e sul generico rilievo che non sussisterebbe un reale contrasto tra i due sopra enunciati indirizzi dottrinari(…) senza peraltro addurre specifici elementi di riscontro in proposito». Ed ancora, ha considerato erroneo l’ulteriore «assunto del giudice di appello in ordine alla manifesta contrarietà all’ordine pubblico delle (…) ricevute dal notaio (…), posto che la sussistenza di un indirizzo della dottrina che ritiene l’ammissibilità di una (…) esclude in radice una tale evenienza, considerato l’ordine pubblico come il complesso dei principi e dei valori che informano l’organizzazione politica dello Stato, e che sono immanenti nell’ordinamento giuridico vigente nello Stato in una determinata fase storica»- Cassazione sentenza 8 maggio 2015, n. 9425)
La seconda invece, spostando l’ ottica della riflessione sulla complessa funzione della attività notarile nel suo insieme (pubblico ufficiale-libero professionista) e sullo aspetto proprio del notaio-interprete del diritto , ribadisce a carattere forte l’obbligo di consulenza (“dovere di consiglio” sic) in determinati contesti (Il notaio, incaricato della redazione ed autenticazione di un contratto (…), non può limitarsi a procedere al mero accertamento della volontà delle parti e a sovrintendere alla compilazione dell’atto, occorrendo anche che egli si interessi delle attività preparatorie e successive necessarie ad assicurare la serietà e la certezza degli effetti tipici dell’atto e del risultato pratico perseguito ed esplicitato dalle parti stesse. Nel caso di specie,(…) la Corte ha ritenuto che rientra nel c.d. “dovere di consiglio”, cui il notaio è tenuto in forza dell’art. 42, comma 1, lett. a) del codice di deontologia notarile, avvertire le parti degli effetti giuridici dell’atto che riceve.- Cassazione, sentenza 18 maggio 2017, n. 12482, sez. III civile).

Bene, se noi estrapoliamo l’essenza di questi due orientamenti giurisprudenziali innestandoli, al di là dei casi di specie, nella complessa fattispecie giuridica dell’edilizia convenzionata, l’esame e l’inquadramento delle ipotesi che ci vengono sottoposte per costruire e rogare un contratto che entra a far parte come bene autonomo nel circuito economico-finanziario del sistema Paese, ci vengono più sereni non potendo mai prescindere, di converso, da quel dovere di corretta informativa pre-contrattuale e di personalità della prestazione che connota in maniera pregnante la nostra professione.
Pertanto, abbiamo ritenuto opportuno impostare questo breve contributo di studio partendo da una lettura dei riferimenti normativi che riguardano la fattispecie in oggetto per dotarci delle indispensabili nozioni tecniche di base. Successivamente abbiamo sviluppato alcune riflessioni sostenute dalla dottrina prevalente (principalmente quella notarile) per arrivare all’analisi di alcuni casi pratici che si pongono, più di frequente nello svolgimento della nostra attività; cercando di fornire indirizzi operativi condivisibili, fermo restando il “diritto di scelta” che resta ad ognuno di noi come singolo professionista. Come è giusto che sia, il lavoro si chiude con una significativa selezione giurisprudenziale indispensabile per un cosciente e corretto inquadramento delle problematiche attinenti, per un equilibrato allineamento alla interpretazione, anche evolutiva della Suprema Corte.

QUADRO II

Parte prima
Riferimenti normativi – note tecniche

A) “PEEP”
– 1) art. 35 L.865/71
“art. 35
(come modificato dall’art. 3, comma 63, legge n. 662 del 1996)
(si veda anche l’art. 31, commi 46 e seguenti, della legge 23 dicembre 1998, n. 448)
1. Le disposizioni dell’articolo 10 della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono sostituite dalle norme di cui al presente articolo.
2. Le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi.
3. Le aree di cui al precedente comma, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell’undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio.
4. Su tali aree il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali.
5. La concessione del diritto di superficie ad enti pubblici per la realizzazione impianti e servizi pubblici è a tempo indeterminato; in tutti gli altri casi ha una durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99.
6. L’istanza per ottenere la concessione è diretta al sindaco o al presidente del consorzio. Tra più istanze concorrenti è data la preferenza a quelle presentate da enti pubblici istituzionalmente operanti nel settore dell’edilizia economica e popolare e da cooperative edilizie a proprietà indivisa.
7. La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio. Con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l’ente concedente ed il richiedente.
8. La convenzione deve prevedere:
a) il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l’applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma;
b) il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero, qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi;
c) le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da realizzare;
d) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione;
e) i criteri per la determinazione e la revisione periodica dei canoni di locazione, nonché per la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi, ove questa a consentita;
f) le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggior gravità in cui tale inosservanza comporti la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie;
g) i criteri per la determinazione del corrispettivo in caso di rinnovo della concessione, la cui durata non può essere superiore a quella prevista nell’atto originario.

9. Le disposizioni del precedente comma non si applicano quando l’oggetto della concessione sia costituito dalla realizzazione di impianti e servizi pubblici ai sensi del quinto comma del presente articolo.
10. I comuni per i quali non sia intervenuta la dichiarazione di dissesto finanziario ed i loro consorzi possono, nella convenzione, stabilire a favore degli enti, delle imprese di costruzione e loro consorzi e delle cooperative edilizie e loro consorzi, che costruiscono alloggi da concedere in locazione per un periodo non inferiore a quindici anni, condizioni particolari per quanto riguarda il corrispettivo della concessione e gli oneri relativi alle opere di urbanizzazione.
(comma sostituito dall’art. 7 della legge n. 136 del 1999)
11. Le aree di cui al secondo comma, destinate alla costruzione di case economiche e popolari, sono concesse in diritto di superficie, ai sensi dei commi precedenti, o cedute in proprietà a cooperative edilizie e loro consorzi ed ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi della presente legge sempre che questi abbiano i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l’assegnazione di alloggi di edilizia agevolata.
(per l’interpretazione del presente comma si veda l’art. 7, comma 4, della legge n. 136 del 1999)
12. I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal Comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167; i corrispettivi della concessione in superficie riferiti al metro cubo edificabile non possono essere superiori al 60 per cento dei prezzi di cessione riferiti allo stesso volume ed il loro versamento può essere dilazionato in un massimo di quindici annualità, di importo costante o crescente, ad un tasso annuo non superiore alla media mensile dei rendimenti lodi dei titoli pubblici soggetti a tassazione (Rendistato) accertata dalla Banca d’Italia per il secondo mese precedente a quello di stipulazione della convenzione di cui al settimo comma. Il corrispettivo delle opere di urbanizzazione, sia per le aree concesse in superficie che per quelle cedute in proprietà, è determinato in misura pari al costo di realizzazione in proporzione al volume edificabile entro il limite di quanto dovuto ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni.
(comma modificato dall’art. 7 della legge n. 136 del 1999)
13. Contestualmente all’atto della cessione della proprietà dell’area, tra il comune, o il consorzio, e il cessionario, viene stipulata una convenzione per atto pubblico, con l’osservanza delle disposizioni di cui all’articolo 8, commi primo, quarto e quinto, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, la quale, oltre a quanto stabilito da tali disposizioni, deve prevedere:
a) gli elementi progettuali degli edifici da costruire e le modalità del controllo sulla loro costruzione;
b) le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da costruire;
c) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici;
d) i casi nei quali l’inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzione comporta la risoluzione dell’atto di cessione.
14. I criteri di cui alle lettere e) e g) e le sanzioni di cui alla lettera f) dell’ottavo comma, nonché i casi di cui alla lettera d) del precedente comma dovranno essere preventivamente deliberati dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio e dovranno essere gli stessi per tutte le convenzioni.
15. – 16. – 17. – 18. – 19. – (abrogati dall’art. 23 della legge n. 179 del 1992)
19. Chiunque in virtù del possesso dei requisiti richiesti per l’assegnazione di alloggio economico o popolare abbia ottenuto la proprietà dell’area e dell’alloggio su di essa costruito, non può ottenere altro alloggio in proprietà dalle amministrazioni o dagli enti indicati nella presente legge o comunque costruiti con il contributo o con il concorso dello Stato a norma dell’art. 17 del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2.
20. Qualora per un immobile oggetto di un intervento di recupero sia stato, in qualunque forma, concesso, per altro titolo, un contributo da parte dello Stato e delle regioni, può essere attribuita l’agevolazione per il recupero stesso soltanto se, alla data di concessione di quest’ultima, gli effetti della predetta contribuzione siano già esauriti.
(comma aggiunto dall’art. 23 della legge n. 179 del 1992)”
– 2) L. 179/92
-abroga i commi 15, 16, 17, 18 e 19 che prescrivevano che:
-Gli immobili fossero inalienabili per dieci anni dal rilascio dell’abitabilità;
-Decorsi i primi dieci anni, per ulteriori dieci anni gli immobili fossero alienabili esclusivamente a soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici e popolari al prezzo fissato dall’U.T.E.;
-Decorsi venti anni, gli immobili fossero alienabili a chiunque con obbligo di corrispondere al Comune il maggior valore dell’area rispetto alla data dell’acquisto in base alla valutazione dell’U.T.E;
-Gli atti perfezionati in violazione dei vincoli fossero nulli.
– 3) L. 662/96
*INTRODUZIONE VINCOLI PREZZO/CANONE: introduzione per le convenzioni in piena proprietà dei vincoli in ordine alla determinazione del prezzo di cessione e del canone di locazione previsti dalle convenzioni “Bucalossi”, con conseguente equiparazione della disciplina applicabile al diritto di superficie e al diritto di piena proprietà;
– 4) art. 31 comma 45,46 47,48 e 49 bis L. 448/98
“45. I comuni possono cedere in proprietà le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, ovvero delimitate ai sensi dell’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, già concesse in diritto di superficie ai sensi dell’articolo 35, quarto comma, della medesima legge n. 865 del 1971. Le domande di acquisto pervenute dai proprietari di alloggi ubicati nelle aree non escluse, prima della approvazione della delibera comunale, conservano efficacia.
46. Le convenzioni stipulate ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, e precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, per la cessione del diritto di proprietà, possono essere sostituite con la convenzione di cui all’articolo 8, commi primo, quarto e quinto della legge 28 gennaio 1977, n. 10, alle seguenti condizioni:
a) per una durata di 20 anni diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione;
(lettera così modificata dall’articolo 23-ter, comma 1-bis, legge n. 135 del 2012)
b) in cambio di un corrispettivo, per ogni alloggio edificato, calcolato ai sensi del comma 48.
47. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48.

48. Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dal l’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell’atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà ai momento della trasformazione di cui al comma 47.
(comma così modificato dall’art. 1, comma 392, legge n. 147 del 2013)
49. È esclusa in ogni caso la retrocessione, dai comuni ai proprietari degli edifici, di somme già versate da questi ultimi e portate in detrazione secondo quanto previsto al comma 48.
49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto dì proprietà, stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
(comma introdotto dall’articolo 5, comma 3-bis, legge n. 106 del 2011)”

B)“BUCALOSSI
-1) artt. 7 e 8 L. 10/77, sostituiti dagli artt. 17 e 18 D.P.R. 380/01

“Art. 17 – Riduzione o esonero dal contributo di costruzione.
1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall’articolo 18.
2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.
3. Il contributo di costruzione non è dovuto:
a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153;(l’art. 12 della legge n. 153 del 1975 è stato abrogato dall’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 99 del 2004; si vedano ora l’art. 1, comma 1 del d.lgs. n. 99 del 2004 e l’articolo 2135 del codice civile)
b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari;
c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;
d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell’assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale.
(lettera così modificata dall’art. 54, comma 2, lett. d), legge n. 221 del 2015)
4. Per gli interventi da realizzare su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.
(comma così modificato dall’art. 17, comma 1, lettera h), legge n. 164 del 2014)
4-bis. Al fine di agevolare gli interventi di densificazione edilizia, per la ristrutturazione, il recupero e il riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore al venti per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni nei casi non interessati da varianti urbanistiche, deroghe o cambi di destinazione d’uso comportanti maggior valore rispetto alla destinazione originaria. I comuni definiscono, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione, i criteri e le modalità applicative per l’applicazione della relativa riduzione.
(comma aggiunto dall’art. 17, comma 1, lettera h), legge n. 164 del 2014)
Art. 18 – Convenzione-tipo
1. Ai fini del rilascio del permesso di costruire relativo agli interventi di edilizia abitativa di cui all’articolo 17, comma 1, la regione approva una convenzione-tipo, con la quale sono stabiliti i criteri nonché i parametri, definiti con meccanismi tabellari per classi di comuni, ai quali debbono uniformarsi le convenzioni comunali nonché gli atti di obbligo in ordine essenzialmente a:
a) l’indicazione delle caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi;
b) la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree, così come definito dal comma successivo, della costruzione e delle opere di urbanizzazione, nonché delle spese generali, comprese quelle per la progettazione e degli oneri di preammortamento e di finanziamento;
c) la determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi;
d) la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni.
2. La regione stabilisce criteri e parametri per la determinazione del costo delle aree, in misura tale che la sua incidenza non superi il 20 per cento del costo di costruzione come definito ai sensi dell’articolo 16.
3. Il titolare del permesso può chiedere che il costo delle aree, ai fini della convenzione, sia determinato in misura pari al valore definito in occasione di trasferimenti di proprietà avvenuti nel quinquennio anteriore alla data della convenzione.
4. I prezzi di cessione ed i canoni di locazione determinati nelle convenzioni ai sensi del primo comma sono suscettibili di periodiche variazioni, con frequenza non inferiore al biennio, in relazione agli indici ufficiali ISTAT dei costi di costruzione intervenuti dopo la stipula delle convenzioni medesime.
5. Ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione è nulla per la parte eccedente.”

-2) art. 31 comma 49 ter L. 448/98, introdotto dall’art. 5 comma 3 bis D. L. 70/11
“49-ter. Le disposizioni di cui al comma 49-bis si applicano anche alle convenzioni di cui all’articolo 18 del testo unico di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
(comma introdotto dall’articolo 5, comma 3-bis, legge n. 106 del 2011)”

C) NORME CIVILISTICHE
(Riferentesi alle convenzioni stipulate convenzionalmente contenenti vincoli in tutto o in parte uguali a quelli previsti per le convenzioni legali)
-A) ART. 1379 C.C., DIVIETO DI ALIENAZIONE;
-B) ARTT. 1218 E 1023 C.C., INADEMPIMENTO E RISARCIMENTO;
-C) ARTT. 1453 E 1458 C.C., RISOLUZIONE;
-D) ART. 2965 C.C., DECADENZA.
Parte seconda
Note tecniche: la tipologia dell’edilizia di cui alla costruzione in aree P.E.E.P. e da convenzioni Bucalossi (a cura dell’ Ing. Cesare Barrotta)

Il problema sociale delle abitazioni collettive prese consistenza nella seconda metà del XIX secolo, in conseguenza dello sviluppo industriale iniziato verso la fine del XVIII secolo e affermatosi vigorosamente nei primi decenni del sec. XIX: a Londra, nel 1841, si formò la prima società fondata per costruire case per operai e piccoli impiegati al centro. Un po’ prima prese consistenza il problema delle città operaie, acuito dalla necessità di dare alloggio agli operai delle miniere di carbone e dei centri industriali. Poi le iniziative si moltiplicarono, finché ai nostri giorni si può dire essersi formata in tutti i paesi una speciale branca d’industria edilizia dotata di una propria fisionomia e di propri sistemi di finanziamento.
In Italia, nei primi decenni del XX secolo, furono emanate diverse disposizioni per la costruzione di case di edilizia economica.
In particolare con la Legge Luzzatti (L 254/1903) si intervenne per la prima volta in favore dell’edilizia economica popolare, introducendo delle agevolazioni per la costruzione delle stesse. Negli stessi anni nacque un nuovo ente: l’I.C.P. (Istituto Case Popolari).Lo scopo era promuovere, realizzare e gestire l’edilizia pubblica finalizzata all’assegnazione di abitazioni ai meno abbienti, adeguando il fitto di locazione al reddito di lavoro .
Attraverso il Regio Decreto del 28 aprile 1938, n.1165, viene definito il nuovo assetto, su base provinciale, degli I.A.C.P. (Istituti Autonomi Case Popolari), istituti derivanti dall’ I.C.P.
Nel secondo dopoguerra, caratterizzato dall’esplosione demografica delle città, nel 1949, attraverso la Legge Fanfani ( L 43/1949), il Parlamento approvò i “Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori”. L’intervento gestito dall’Istituto Nazionale della Assicurazioni (I.N.A.) voleva favorire, tramite la gestione e la distribuzione dei fondi agli I.A.C.P. , il rilancio dell’attività edilizia, l’assorbimento di un considerevole numero di disoccupati e la costruzione di alloggi per le famiglie a basso reddito. Il piano INA-Casa si poneva il problema di costruire il maggior numero di alloggi con il minor costo possibile operando in deroga alle previsioni di P.R.G.
Infatti, per il contenimento dei costi, si mirava ad acquistare terreni con un basso valore economico: terreni collocati in posizione periferica non destinati, secondo i P.R.G. o il PDF, all’edificazione, ma estesi in modo da creare un “quartiere autosufficiente” riservato alle classi meno abbienti.
Il problema dell’edilizia economica e popolare in Italia venne affidato in gestione all’INA-Casa fino all’emanazione della Legge 167/1962 che mirava a reperire le aree nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici attraverso i Piani di Zona che, contrariamente ai quartieri INA-Casa, attuavano le previsioni del P.R.G., in quanto prevedevano gli insediamenti di edilizia economica e popolare in aree destinate alla edificabilità.
La Legge 167/62 non prefissava la dimensione di un piano di zona. Il suo dimensionamento era commisurato alle esigenze dell’edilizia economica popolare e al suo prevedibile sviluppo.
Con la Legge 865/1971,invece,si stabiliva che il dimensionamento non poteva superare il 60% del fabbisogno complessivo di edilizia abitativa; e con l’emanazione della Legge del 10/1977 (Bucalossi) veniva imposto che il dimensionamento doveva essere compreso fra il 40% ed il 70% del fabbisogno abitativo complessivo. Attraverso i Piani di Zona venivano individuate le cosiddette aree P.E.E.P. (Piani per l’edilizia economica e popolare), riservate alla costruzione di case popolari.
La progettazione dei piani di zona e dei complessi destinati all’edilizia economica e popolare ha visto impegnati negli anni alcuni fra i più noti architetti italiani. Lo stato di degrado architettonico, in cui purtroppo versano oggi molti quartieri PEEP,è solo frutto della mancanza di manutenzione ordinaria e straordinaria sia da parte degli Enti che dei cittadini residenti.

CARATTERISTICHE DI UN ALLOGGIO P.E.E.P.
Prima dell’entrata in vigore della Legge n°457/78 le dimensioni degli alloggi erano stabilite dai Piani di Zona, previsti dalla Legge 167/62 . La Superficie Utile degli appartamenti raggiungeva mediamente i 110mq, per consentire agli IACP di destinare tali abitazioni ai nuclei familiari più numerosi .
In realtà gli interventi realizzati con la convenzione P.E.E.P. e quelli realizzati con la convenzione Bucalossi come previsto dall’art 8 della suddetta legge 10/1977( sostituito dall’art 18 DPR 380/2001)non differiscono nelle dimensioni fino all’entrata in vigore delle legge 457/78.
Con la legge 457/78 si è stabilito che gli alloggi realizzati in area P.E.E.P. non devono avere superficie utile (S.U.) superiore a mq 95calcolata secondo quanto previsto dall’art. 16 L. 05.08.1978, n. 457 e, successivamente, dall’art. 6 del D.M. LL.PP. 05.08.1994. I suddetti alloggi devono inoltre essere dotati delle caratteristiche tecniche di cui all’art. 43 L. 457/1978 ,che così recita:
1. Gli edifici residenziali che comprendano abitazioni fruenti di contributo dello Stato, ai sensi della presente legge (L 457/1978) devono avere le seguenti caratteristiche:
a) altezza virtuale non superiore a metri 4,50, calcolata come rapporto tra i metri cubi totali vuoto per pieno dell’edificio e la somma delle superfici utili abitabili delle abitazioni;
b) altezza netta delle abitazioni e dei loro vani accessori, misurata tra pavimento e soffitto, fatte salve eventuali inferiori altezze previste da vigenti regolamenti edilizi, non superiore a metri 2,70 per gli ambienti abitativi e, per i vani accessori, non inferiore a metri 2,40.
2. Per l’edilizia residenziale, anche non fruente di contributi pubblici, sono consentite:
a) la installazione nelle abitazioni dei servizi igienici e la realizzazione nei fabbricati di scale, in ambienti non direttamente aerati, alle condizioni previste negli articoli 18 e 19 della legge 27 maggio 1975, n. 166;
b) altezze nette degli ambienti abitativi e dei vani accessori delle abitazioni, misurate tra pavimento e soffitto, fatte salve eventuali inferiori altezze previste da vigenti regolamenti edilizi, non inferiori a metri 2,70 per gli ambienti abitativi e metri 2,40 per i vani accessori.
L’osservanza di tali norme deve essere richiamata nella concessione a costruire rilasciata dal Comune ai sensi della legge 28/01/1977 n 10 ( Bucalossi)
La superficie massima delle nuove costruzioni, misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni, non può superare, pena la decadenza dei benefici previsti dalla legge, mq 95, oltre a mq 18 per autorimessa o posto macchina.
Superficie massima abitazioni Smax = somma delle seguenti superfici:
• 95 mq max: superficie dei locali misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni;
• 18 mq: autorimessa o posto auto;
Il progetto dell’organismo edilizio deve essere accompagnato da un apposito capitolato descrittivo delle opere per fabbricati residenziali.

Per l’art. 6 D.M. LL.PP. 05.08.1994“ai fini della determinazione delle superfici e del calcolo della Superficie Complessiva da utilizzarsi per la verifica della congruità dei costi degli interventi di edilizia residenziale, a totale o a parziale contributo dello Stato valgono le seguenti definizioni:
1) Superficie Utile abitabile (Su) – si intende la superficie di pavimento degli alloggi misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni, delle soglie di passaggio e degli sguinci di porte e finestre;
2) Superficie non residenziale (Snr) – si intende la superficie risultante dalla somma delle superfici di pertinenza degli alloggi – quali logge, balconi, cantinole e soffitte – e di quelle di pertinenza dell’organismo abitativo- quali androne d’ingresso, porticati liberi, volumi tecnici, centrali termiche ed altri locali a servizio della residenza – misurate al netto dei muri perimetrali e di quelli interni;
3) Superficie parcheggi (Sp) – si intende la superficie da destinare ad autorimesse o posti macchina coperti di pertinenza dell’organismo abitativo, comprensiva degli spazi di manovra. Per gli interventi di nuova edificazione: la superficie non residenziale (Snr) dovrà essere contenuta entro il 45% della superficie utile abitabile. Il limite del 45% si intende non per singolo alloggio ma riferito al totale della superficie utile (Su) dell’organismo abitativo; la superficie parcheggi (Sp) dovrà essere contenuta entro il 45% della superficie utile abitabile. lI limite del 45% si intende non per singolo alloggio ma riferito al totale della superficie utile (Su) dell’organismo abitativo. Alla suddetta percentuale si potrà derogare in presenza di organismi abitativi composti prevalentemente da alloggi di superficie utile abitabile (Su) inferiore a 60 mq; la superficie complessiva (Sc) è costituita dalla superficie utile abitabile aumentata del 60% della somma della superficie non residenziale e della superficie parcheggi:
Sc = Su + 60% (Snr + Sp).
Per gli interventi di recupero primario e di manutenzione straordinaria: la superficie complessiva è costituita dalla somma delle superfici utili abitabili, delle superfici nette non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti. Per gli interventi di recupero secondario: la superficie complessiva è costituita dalle superfici abitabili aumentata del 70% della somma delle superfici non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti di pertinenza dell’alloggio. Per gli interventi di recupero che prevedono l’acquisizione dell’edificio: la superficie complessiva è costituita dalla somma delle superfici utili abitabili, delle superfici nette non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti.”

1. CALCOLO DELLA SU (Superficie Utile) dell’unità abitativa
La Superficie utile Su = somma delle superfici di tutti i piani fuori ed entro terra misurata al netto di tutti gli elementi verticali (murature, pilastri, tramezzi), di sguinci e vani di porte e di finestre, incluse le scale interne ad una stessa unità immobiliare.
Sono esclusi:
• portici pubblici o di uso pubblico
• centrali termiche e di condizionamento
• cabine elettriche locali per motore ascensore
• vani scale e degli ascensori
• locali destinati a servizi tecnici del fabbricato
Ed inoltre
• terrazze, balconi o logge, androni di ingresso condominiali;
• locali per autoclavi e per contatori;
• locali per deposito di attrezzature per la pulizia e la manutenzione del condominio;
• spazi di manovra e corridoi coperti o interrati per l’accesso ai garages, ecc.;
• vani scala e ascensori con i relativi locali tecnici di servizio;
• il portico condominiale qualora sia fruibile da tutta la collettività in quanto accessibile da spazi pubblici;
• gli sbalzi coperti, tranne quelli in cui vi sia un prolungamento del solaio interno o piattaforma, tale da costituire prolungamento dell’appartamento, chiuso da muratura o comunque da qualsiasi altro materiale (es. veranda), così da creare un vano accessorio all’appartamento stesso.
Lo sbalzo coperto, qualora si tratti di un prolungamento del solaio interno sostenuto da pilastri, in quanto a funzione, è da assimilarsi ad un portico condominiale, pertanto va computato nella S.U. Le autorimesse private concorrono al calcolo della S.U., diversamente dagli spazi di manovra e dai corridoi coperti o interrati che danno accesso ai garage.
I corridoi interni di un condominio cosi come i vani delle scale interne ad una unità abitativa(appartamento duplex)rientrano a far parte della S.U.

2. CALCOLO DELLA SNR (Superficie non residenziale).
Ai fini del calcolo della Sc (superficie complessiva) la Superficie non residenziale Snr, è la somma delle superfici di seguito riportate:
• portici pubblici o di uso pubblico
• centrali termiche e di condizionamento
• cabine elettriche
• locali per motore ascensore
• vani scale e degli ascensori
• locali destinati a servizi tecnici del fabbricato
• terrazze, balconi o logge, androni di ingresso condominiali;
• locali per autoclavi e per contatori;
• locali per deposito di attrezzature per la pulizia e la manutenzione del condominio;
• spazi di manovra e corridoi coperti o interrati per l’accesso ai garages, ecc.;
• vani scala e ascensori con i relativi locali tecnici di servizio;
• il portico condominiale qualora sia fruibile da tutta la collettività in quanto accessibile da spazi pubblici;
• gli sbalzi coperti, tranne quelli in cui vi sia un prolungamento del solaio interno o piattaforma, tale da costituire prolungamento dell’appartamento, chiuso da muratura o comunque da qualsiasi altro materiale (es. veranda), così da creare un vano accessorio all’appartamento stesso.
• (Alcuni Regolamenti di attuazione dei Piani P.E.E.P possono leggermente discostarsi)

Qualsiasi sia il computo, la superficie non residenziale Snr deve essere contenuta entro il 45% della Superficie Utile abitabile, riferita all’intero organismo abitativo.

Snr ≤ 45 % Suabitabile totale dell’organismo abitativo – deroga per alloggi con Su< 60 mq

3. CALCOLO DELLA SP (Superficie parcheggi)
Superficie parcheggi Sp = somma delle seguenti superfici di pertinenza dell’organismo abitativo:
• autorimesse
• posti macchina coperti
• spazi di manovra
• Sp ≤ 45 % Suabitabile totale dell’organismo abitativo

4. CALCOLO DELLA SC (superficie complessiva).
Al fine di determinare il prezzo medio di vendita (Pm) di un immobile ubicato in area P.E.E.P. si riporta la seguente definizione conformemente all’art. 6 D.M. LL.PP. 05.08.1994;
Superficie complessiva Sc :La superficie complessiva è costituita dalla superficie utile abitabile aumentata del 60% della somma della superficie non residenziale e della superficie parcheggi:
Sc = [(Su + 60% (Snr + Sp)]
dove:
Su = superficie utile abitabile
Snr = superficie non residenziale
Sp = superficie parcheggi

5. ALTEZZA VIRTUALE – ALTEZZA NETTA – ALTEZZA DEL FABBRICATO
L’altezza virtuale Hvnon deve superare i mt. 4.50, calcolati come rapporto tra i metri cubi totali vuoto per pieno dell’edificio e la somma delle superfici utile abitabili delle abitazioni;
L’altezza netta Hn minima dei vani abitabili e accessori, misurata tra pavimento e soffitto
• per vani abitabili ≥ mt. 2.70
• per vani accessori <= mt. 2.40
• per servizi come stabilito dal vigente regolamento edilizio comunale
L’altezza del fabbricato (H) viene calcolata come la massima altezza tra quella delle varie fronti, misurata dal piano di utilizzo (è quella del punto più alto della o delle strade pubbliche su cui il fabbricato prospetta.)

6. CALCOLO DEL VOLUME
Il volume totale (V) dell’edificio, espresso in mc vuoto per pieno, deve rispettare quanto previsto dall’art 43 della legge 457/1978.
Cioè la somma delle superfici utili degli appartamenti moltiplicato 4,5 determina il volume totale massimo consentito.
Quest’ultimo viene calcolato sulla base delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG e del Piano di zona.

7. CALCOLO DEL PREZZO DI VENDITA DEGLI ALLOGGI REALIZZATI IN AREA P.E.E.P.
Il prezzo di vendita degli alloggi è determinato dalle singole Regioni e varia secondo una formula matematica che tiene conto di alcune voci quali : il prezzo unitario di vendita , il costo teorico base , alcuni coefficienti moltiplicativi e relativi addendi, ecc.
La Regione Campania con decreto dirigenziale n. 470 del 03/12/2014 ha determinato i “ limiti di costo per interventi di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata. “
Il costo totale dell’intervento di nuova edificazione (C.T.N.), riconosciuto all’operatore, è costituito dalla somma dei seguenti addendi:
1) Costo base di realizzazione tecnica(C.B.N.) per gli interventi di nuova edificazione: € 820,00per mq di superficie complessiva.
2) Maggiorazione del costo base di realizzazione tecnica, giustificata dalla migliore qualità energetica ed ambientale del progetto e/o dalla minimizzazione dei costi di gestione, per cui si riconosce un incremento percentuale massimo sul C.B.N. del 36%.
3) Maggiorazione del costo base per particolari condizioni tecniche, di seguito riportate:
a) intervento in zona sismica: maggiorazione max sul C.B.N.: per la zona 3 (S=6): 6%; per la zona 2 (S=9): 9%; per la zona 1 (S=12): 12%;
b) intervento localizzato in Comune di altitudine > 500 m. s.l.m., su un’isola o nei comuni sul mare della costiera sorrentino-amalfitana, ovvero per eventuali prescrizioni imposte dalla Soprintendenza in corso d’opera: maggiorazione max sul C.B.N.: 5%.
La somma degli elementi di cui ai punti 1), 2) e 3), espressiva del costo di realizzazione tecnica dell’intervento di nuova edificazione (C.R.N.), quindi, non potrà eccedere il limite massimo del medesimo costo stabilito in € 1.254,60(C.B.N.x 1,53) per mq di superficie complessiva (Sc).
4) Oneri Complementari, che comprendono i seguenti elementi:
a) acquisizione aree e urbanizzazioni primarie; sono riconosciuti:
a1) oneri per l’acquisizione delle aree interessate dal programma: maggiorazione massima sul C.R.N. 15%;
a2) oneri per la realizzazione e la manutenzione per due anni delle urbanizzazioni primarie, quali parcheggi pertinenziali esterni, aree a verde e aree destinate allo svago di uso comune, nonché i costi per l’eventuale rimozione di preesistenti containers, baracche etc, da sostituire:maggiorazione massima sul C.R.N. 10%.
Le percentuali di cui ai punti a1) ed a2) possono differire in più o in meno, purché la loro somma non ecceda il limite del 25%.
b) oneri accessori per allacci acqua, luce, gas telefoni: maggiorazione massima sul C.R.N.: 5%;
c) spese tecniche e generali:
• per il personale interno alle pubbliche Amministrazioni ai sensi del D.Lgs. 163/2006 – art. 90, com. 1) lett. a), b) e c) va corrisposta una indennità massima sul C.R.N. del 2% come previsto dal D.Lgs. 163/2006, art. 92, c. 5 per la progettazione, direzione lavori, collaudo statico, collaudo tecnico-amministrativo, verifiche tecniche;
• le pubbliche Amministrazioni che hanno carenza di personale tecnico (art. 90, c. 6 del D. Lgs. 163/2006), possono affidare la progettazione, direzione lavori, collaudo statico, collaudo tecnico-amministrativo, verifiche tecniche ai soggetti di cui al c. 1, lett. d), e), f), f-bis), g) e h) dell’art. 90 del D. Lgs. 163/2006 cui va corrisposta una indennità massima del 12% sul C.R.N. comprensiva di IVA e C.N.P.A.I.A;
• per spese di pubblicità e gestione dell’appalto si applica una maggiorazione massima sul C.R.N. del 3%.
d) spese tecniche per la redazione dei piani di sicurezza ai sensi del D.l.vo 81/2008, sia in fase di progettazione che di esecuzione, comprensive di I.V.A. e C.N.P.A.I.A.: maggiorazione massima sul C.R.N.: 5%;
e) prospezioni geognostiche, indagini archeologiche, rilievi e saggi (comprensive di oneri complementari): maggiorazione massima sul C.R.N.: 3%;
f) accantonamento per eventuali maggiori oneri – utilizzabile a seguito di specifica autorizzazione regionale – per smaltimento amianto, accordi bonari ex art 12 D.P.R. 554/99, ecc.. (In tale fondo di accantonamento vanno a confluire anche le somme derivanti dai ribassi d’asta): maggiorazione massima sul C.R.N.: 12% (la quota parte dello 0,5% deve essere obbligatoriamente accantonata per le spese del procedimento di assegnazione alloggi).
Gli oneri complementari possono essere riconosciuti nel loro complesso fino all’importo tale che la somma degli elementi di cui ai punti 1), 2), 3), e 4), espressiva del costo totale dell’intervento di nuova edificazione (C.T.N.), non ecceda il limite massimo del medesimo costo stabilito, pertanto, in € 1.881,90 (C.R.N. x 1,50) per mq di superficie complessiva.

Per la REGIONE PUGLIA con delibera 766 del 23 Marzo 2010 il costo totale dell’intervento di nuova costruzione (C.T.N.),stabilito con criteri analoghi, non deve eccedere il limite massimo, di euro 1.300,62per metroquadro di superficie complessiva (Sc), da incrementarsi, per gli interventi di edilizia sovvenzionata, dell’I.V.A. gravante, definita sulla base delle disposizioni vigenti.L’IVA gravante va recuperata, per l’edilizia sovvenzionata, all’interno del finanziamento assentito dalla Regione all’Ente attuatore.

Per la REGIONE LAZIO:
Gli edifici dovranno essere costruiti su aree di proprietà comunale conforme con gli strumenti urbanistici vigenti, con destinazione a Edilizia Residenziale Pubblica, e dovranno essere provviste di opere di urbanizzazione primarie e secondarie.
A seconda del tipo di intervento che i Comuni andranno a realizzare, dovrà tenersi conto dei limiti massimi di costo ammessi per l’edilizia residenziale pubblica sovvenzionata stabiliti dalla Regione con D.G.R.L. n.93/1997, che, aggiornati alla data settembre 2009, sono così stabiliti:
Provincia di C.B.N. mq/s.c. C.R.N. mq/s.c. C.T.N. mq/s.c.
Frosinone € 789,49 € 902,28 € 1278,23
Latina € 751,90 € 864,69 € 1218,08
Rieti € 751,90 € 864,69 € 1218,08
Roma € 789,49 € 902,28 € 1278,23
Viterbo € 751,90 € 864,69 € 1218,08

C.B. = Costo base di realizzazione tecnica;
C.R. = Costo realizzazione tecnica con maggiorazione (max 15%) per qualità aggiuntiva;
C.T. = Costo totale dell’intervento.

Prendendo a riferimento il massimale di costo per nuova costruzione, tipologia in linea, vigente nella REGIONE TOSCANA(approvato con Decreto Dirigenziale n. 1844 del 23.04.2007), il Costo di Realizzazione Tecnica (cioè il costo di costruzione degli alloggi) per tipologia in linea è pari a € 833,88 a mq. di Superficie Complessiva (SC = SU +0,60 x (SNR + SP)). Il Costo Totale dell’intervento (quindi comprensivo del costo di realizzazione tecnica + area e urbanizzazioni + spese tecniche e generali, IVA esclusa) è di € 1.184,11 amq. di Superficie Complessiva (sempre per tipologia in linea).

Nella REGIONE PIEMONTE, il Programma Casa denominato “10.000 alloggi entro il 2012” (Approvato dalla G.R. con Deliberazione n. 10-5298 del 19.02.2007) ha utilizzato per la stima del fabbisogno finanziario del programma un costo medio totale ad alloggio (di superficie utile di mq. 75,00) un importo ad alloggio di € 120.000,00, conseguentemente il Costo Totale medio risulta (€ 120.000,00/mq. 75,00) = € 1.600,00 a mq.di superficie utile.

Nella REGIONE EMILIA ROMAGNA, la Deliberazione 3 luglio 2006 n. 946, di approvazione del bando per il Programma “3.000 case per l’affitto e la prima casa in proprietà” ha previsto un costo complessivo di realizzazione degli alloggi per la nuova costruzione pari rispettivamente a:€1.750,00 a mq. di SCper Comuni capoluoghi di provincia e comuni contermini;€ 1.650,00 a mq. di SC per Comuni non contermini ai capoluoghi di provincia e con più di 15.000 abitanti. Tali valori possono essere incrementati di una percentuale max del 6% per gli interventi realizzati applicando i principi di ecosostenibilità. Con un valore max dell’area prima delle opere di urbanizzazione pari rispettivamente a € 500 e € 350.

La REGIONE LOMBARDIA, con l’Avviso di ricognizione di cui al D.D. n. 361/18.4.2007 ha stabilito che il cofinanziamento richiedibile per l’E.R.P. sovvenzionata, pari all’80% del costo totale, è determinato in base al Costo di Intervento, calcolato assommando al Costo Convenzionale di Costruzione il costo delle aree (quest’ultimo stimato con apposita perizia). Per l’anno 2007 il Costo Convenzionale è stabilito in € 1.250,00 a mq. di SC + ilcosto delle aree. Quindi dovremmo essere mediamente ad un Costo Totale di € 1.350,00/ € 1.450,00 a mq. di SC.

QUADRO III

Inquadramento ed evoluzione interpretativa

Parte prima
Edilizia convenzionata: considerazioni dogmatiche.

Per Edilizia Convenzionata si intende quella parte dell’edilizia pubblica residenziale, realizzata sulla base di una convenzione tra un Comune e un soggetto privato, solitamente società cooperative, con la quale si disciplinano una serie di aspetti relativi a un dato intervento edilizio.
Il fenomeno, tradizionalmente, conosce due tipi di convezioni, quella perfezionata ai sensi della legge n. 865 del 1971, art. 35 (convenzione P.E.E.P). e quella perfezionata ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge 10/1977, oggi articoli 17 e 18 del d.p.r. 380/2001 (c.d. convenzione Bucalossi).
Sul piano della ricostruzione, in generale, è stata osservata l’opportunità di distinguere nell’ambito delle convenzioni urbanistiche:
• Convezioni “di piano attuativo”, rientranti negli strumenti di pianificazione del territorio, con cui si attuano le scelte operate negli strumenti urbanistici di livello superiore (es. P.R.G.), mediante una collaborazione tra l’ente locale e il privato. In altri termini lo scopo di questo tipo di convenzioni è quello di disciplinare l’attività urbanistica ed edilizia posta in essere dai privati, attraverso un “dialogo” paritario tra la p.a. e privato.
• Convenzioni edilizie: convenzioni il cui scopo è quello di disciplinare gli obblighi ed i comportamenti a cui è tenuto il privato affinché possa ottenere il rilascio del titolo abilitativo edilizio a condizione di favore.
Natura giuridica delle convenzioni.
In dottrina si discute circa la natura giuridica delle convenzioni urbanistiche. Diverse sono state le soluzioni:
• Contratti ad oggetto pubblico.
• Accordo procedimentale.
• Atto di programmazione.
• Atto accessorio a provvedimento amministrativo.
In realtà, quel che sembra certa è la natura contrattuale delle convenzioni, con la conseguente applicabilità della disciplina codicistica in materia di contratti; mentre si continua a dibattere sui confini oltre i quali le norme privatistiche non possano più operare e si debba far uso degli strumenti pubblicistici.
In giurisprudenza, invece, si attribuisce alle convenzioni la natura di contratti di natura peculiare che si inseriscono nell’ambito di un procedimento amministrativo ma che lasciano integra la potestà pubblicistica del comune di sciogliersi dal vincolo contrattuale per sopravvenute esigenze pubbliche.
Definizione e profilo causale delle convenzioni principali.
Premesse queste considerazioni generali, è possibile, a questo punto, analizzare le particolari fattispecie che, come osservato, prendono la forma della c.d. Convenzione P.E.E.P. e della Convenzione Bucalossi.
Quanto alla prima, essa ricorre allorché l’intervento edilizio sia ricompreso in un procedimento di edilizia residenziale pubblica, in attuazione di un piano di edilizia economico popolare. Le convenzioni di questo tipo sono vere e proprie convenzioni urbanistiche, finalizzate ad una pianificazione del territorio, con individuazione di aree destinate specificamente all’edilizia residenziale pubblica, che possono essere espropriate per assicurare a chi ne ha bisogno la costruzione di alloggi abitativi.
Tali convenzioni, previste dall’art 35 l. 865 del 1971, costituiscono il punto principale di un più ampio procedimento di natura amministrativa, volto a realizzare un programma di edilizia pubblica residenziale che parte dall’esproprio dell’area per giungere sino alla disciplina della successiva alienazione o locazione dell’alloggio assegnato e/o venduto.
In particolare la convenzione costituisce lo strumento col quale la p.a. dispone delle aree espropriate, a favore dei soggetti attuatori degli interventi di edilizia economica popolare. Si tratta un atto complesso, avente natura giuridica complessa.
• di concessione/contratto per la parte che realizza il trasferimento in capo al concessionario del diritto (superficie o proprietà) che lo autorizza all’uso dell’area. La qualificazione come concessione di tale parte dell’atto si impone in relazione alla natura di bene indisponibile di tali aree, quale unico strumento per l’utilizzazione di un bene pubblico.
• Di convenzione urbanistica per la parte che determina il sorgere in capo al concessionario, di una serie di obbligazioni aventi tutte riferimento all’utilizzazione del territorio in modo conforme alle prescrizioni urbanistiche vigenti ( anche per funzione e tipologia).
È stato osservato in dottrina , quanto alla natura giuridica, che, va premesso che le aree incluse nei piani di zona fanno parte del patrimonio indisponibile del Comune, come recita l’art. 35 della legge 865 del 1971; in questo modo, come ha chiarito la dottrina, “si è voluto salvaguardare in maniera più consistente la particolare destinazione delle aree al servizio pubblico dell’edilizia economica e popolare”.
Esse aree, pertanto, godono di un vincolo di destinazione, dal quale non possono essere distolte se non nei modi stabiliti dalla legge. Questa, nel nostro caso, ha previsto un meccanismo che dottrina e giurisprudenza qualificano come concessione-contratto, cioè un meccanismo negoziale caratterizzato da aspetti pubblicistici e da aspetti privatistici
Ed è stato espressamente affermato che l’art. 35 della legge 865 del 1971, soprattutto per quanto attiene all’assegnazione delle aree in diritto di superficie, rappresenta un esempio caratteristico di concessione-contratto, che si sostanzia nella concessione (atto del Comune inteso ad attribuire all’assegnatario il diritto di superficie sull’area) e nella convenzione da stipularsi per atto pubblico, allo scopo di dare consistenza effettiva all’atto concessorio. In questo modo per effetto della convenzione sorge a favore del superficiario un diritto soggettivo che, nei confronti dei terzi, è pieno e perfetto .
Le c.d. Convenzioni “Bucalossi” ricorrono, invece, allorché l’intervento edilizio sia realizzato in forza di una diversa tipologia di convenzioni, per beneficiare di una riduzione del contributo concessorio. Le convenzioni di questo secondo tipo sono convenzioni edilizie e non urbanistiche, per le quali non ricorre alcuna pianificazione del territorio, e che hanno come funzione quella di disciplinare la realizzazione e la successiva gestione di un intervento edilizio, particolarmente qualificato e finalizzato con riguardo al quale l’attuatore beneficia di un vantaggio patrimoniale consistente nella riduzione del contributo concessorio.
Profili civilistici delle convenzioni di modifica.
• Sostituzione di una convenzione P.E.E.P. con una convenzione Bucalossi: ferma la natura giuridica delle convenzioni in esame, l’art. 31, comma 46, l. 448/1998 ha previsto la legittimazione delle parti a stipulare una convenzione Bucalossi, in guisa che il rapporto tra privato e p.a. sia regolato non più da una convenzione P.E.E.P. ma da una convenzione Bucalossi.
• Trasformazione del diritto di proprietà superficiaria in diritto di piena proprietà: si tratta sempre di una concessione-contratto, cioè di un meccanismo negoziale caratterizzato da aspetti pubblicisti e privatistici, in particolare la concessione è atto del comune inteso attribuito il diritto di superficie, e la convenzione è da stipularsi da atto pubblico e ha lo scopo di consistenza effettiva all’atto concessorio. Sia l’assegnazione dell’area in diritto di superficie sia la successiva convenzione eventuale trasformativa in piena proprietà condividono la natura di concessione contratto, poiché se la legge ha ritenuto di dare esecuzione all’utilizzazione dell’area con lo strumento del diritto di superficie, tale strumento potrà essere modificato solo con altro strumento analogo previsti dalla legge. In definitiva, se il meccanismo seguito dal legislatore del 1971 è stato lo strumento della concessione-contratto, analogo strumento dovrà essere utilizzato anche in seguito per modificare detto meccanismo. L’affermazione, peraltro non dovrebbe dar luogo a difficoltà particolari, perché una volta che il Comune abbia adottato le determinazioni sue proprie con tutte le valutazioni del caso e abbia deciso di addivenire alla trasformazione degli esistenti diritti di superficie in diritti di proprietà, anche in tal caso la procedura seguita ubbidirà alla duplice esigenza di assecondare interessi diversi: per una parte essa sarà di stretto diritto pubblico, per un’altra parte di stretto diritto privato; e fermo restando, in ogni caso, che le due fasi troveranno condizionamenti reciproci.
Empiricamente, va osservato che il termine trasformazione ha valenza meramente descrittiva, perché volendo attuare il congegno sopradescritto, non v’è dubbio che il Comune non fa altro che dismettere l’unico diritto del quale è titolare, cioè la nuda proprietà. Pertanto avremo da un lato, una concessione, cioè provvedimento amministrativo inteso a consentire il trasferimento ai titolari delle singole unità immobiliari del diritto reale di nuda proprietà del quale il Comune è titolare; da un’altra parte come contratto, cioè come negozio giuridico traslativo della nuda proprietà in capo ai proprietari superficiari delle singole unità immobiliari.
La trasformazione, dunque, può avvenire:
• Rinuncia traslativa.
• Negozio traslativo oneroso della nuda proprietà.
Di rilievo è anche valutare la natura giuridica del diritto spettante al singolo condomino che avesse aderito alla proposta del Comune, sul presupposto che, a differenza del precedente regime, la proposta può essere accettata non necessariamente da tutti: attraverso la trasformazione in diritto di proprietà, colui che l’ha effettuata diventerebbe proprietario pro quota del suolo, di talché per effetto di accessione, al momento dell’estinzione del diritto di superficie, diventerebbe titolare altresì pro quota degli altri appartamenti. Tuttavia, non è questo l’effetto voluto né dalle parti né tantomeno dal legislatore, per cui la dottrina per ovviare a ciò suggerisce di regolare diversamente gli effetti del venir meno del diritto di superficie ai sensi dell’art. 953 c.c., e in particolare chiarire che l’intento delle parti è di trasformare il diritto di superficie sull’appartamento in diritto di proprietà, senza conseguenza sulla proprietà del suolo, salvo l’acquisizione della piena proprietà sul singolo appartamento.
Secondo la giurisprudenza costante la comproprietà del suolo su cui sorge l’edificio è oggetto di presunzione semplice che può essere vinta da un titolo contrario, per cui non contrasta con la disciplina del condominio, la coesistenza di diritto di condomini in proprietà piena e di altri in proprietà superficiaria.
Correttamente non è stato più previsto, come accadeva in passato, un meccanismo maggioritario e forzoso, che escluda la possibile concorrenza di condomini in diritto di proprietà superficiaria e di condomini in diritto di piena proprietà; ne consegue pertanto che, potendo accadere che solo alcuni dei condomini accettino la proposta del comune, vi siano condomini in regime “misto” proprietà superficiaria-piena proprietà: il che non mette comunque in discussione l’esistenza del condominio, in quanto la comproprietà del suolo in favore dei condomini costituisce una presunzione e non un tratto essenziale dell’istituto.
• Convenzione di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone massimo di locazione contenuti nelle convenzioni PEEP: stessa natura giuridica della convenzione su cui si incide.
In questo contesto è opportuno chiedersi della natura giuridica del vincolo nascente dalla convenzione originaria da modificare. Al riguardo la Cassazione, per i vincoli di prezzo, collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà ritiene che seguano il bene in ogni passaggio di proprietà “a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita. Per cui il vincolo opera anche per i vari aventi causa, nei limiti di durata previsti dalla convenzione” .
• Convenzione di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone di locazione contenuti nelle convenzioni Bucalossi.
Vedi sopra.
Caso particolare
Le convenzioni perfezionate prima dell’entrata in vigore del comma 49-bis art. 31 l. 448/98 finalizzate alla “trasformazione” della proprietà superficiaria in piena proprietà e della rimozione dei vincoli sono legittime e gli atti di trasferimento perfezionati successivamente a dette convenzioni sono validi.
È possibile procedere con un’unica convenzione alla “trasformazione” del diritto di proprietà superficiaria in diritto di piena proprietà e alla contestuale eliminazione dei vincoli originariamente inseriti nella convenzione di natura legale o volontaria.
I procedimenti disciplinati dai commi 45-49 bis della citata legge, per quanto distinti sono compatibili e consentono di combinarne gli elementi, per raggiungere il desiderato effetto finale. La combinazione dei predetti procedimento comporterà:
L’applicazione di distinti corrispettivi, anche in considerazione del fatto che le regole per la determinazione dei medesimi non sono coincidenti.
Il ricorso alla forma più solenne tra quelle previste per i diversi procedimenti considerati e gli adempimenti pubblicitari previsti per i conseguenti effetti giuridici.
Parte seconda
La trascrizione delle convenzioni P.E.E.P. e delle convenzioni di modifica

1. Introduzione
Ai sensi dell’Art 2645 c.c. sono soggetti a trascrizione tutti gli atti o provvedimenti che producono in relazione ai beni mobili o immobili gli effetti elencati all’Art 2643 c.c.
Tutte le convenzioni vanno trascritte per espressa disposizione normativa (la previsione espressa che impone la trascrizione manca solo negli artt. 27 e 35 legge 865/1971 (nell’art. 35 peraltro solo per la convenzione comportante il trasferimento della proprietà mentre sussiste la previsione per la convenzione comportante la costituzione del diritto di superficie) e nell’art. 9 legge 24 marzo 1989, n. 122: tuttavia anche in questi casi la convenzione va trascritta in quanto comportando la convenzione anche il trasferimento della proprietà o del diritto di superficie relativamente a beni immobili torna applicabile la norma generale degli art. 2643 e 2645 c.c.
2.Funzione della trascrizione:
– risolvere il conflitto tra più acquirenti a sensi dell’art. 2644 c.c. se si tratta di convenzioni comportanti il trasferimento della proprietà o del diritto di superficie relativamente a beni immobili (ad es. convenzioni per il trasferimento della proprietà o per la costituzione del diritto di superficie di aree Peep ex art. 35 legge 865/71);
– semplice pubblicità notizia in tutti gli altri casi, avendo lo scopo di portare a conoscenza anche dei terzi quella che è la destinazione economica ed urbanistica (sociale) dei beni.
La legge 26 aprile n. 44/2012 ha inserito nel codice civile l’Art 2645 quater rubricato “trascrizione di atti costitutivi di vincoli” che dispone: “Si devono trascrivere, se hanno per oggetto beni immobili, gli atti di diritto privato, i contratti e gli altri atti di diritto privato, anche unilaterali, nonché le convenzioni e i contratti con i quali vengono costituiti a favore dello Stato, della regione, degli altri enti pubblici territoriali ovvero di enti svolgenti un servizio di interesse pubblico, vincoli di uso pubblico o comunque ogni altro vincolo a qualsiasi fine richiesto dalle normative statali e regionali, dagli strumenti urbanistici comunali nonché dai conseguenti strumenti di pianificazione territoriale e dalle convenzioni urbanistiche a essi relative».
3.L’art. 2645-quater e la c.d. convenzione Bucalossi
Per la convenzione Bucalossi l’obbligo di trascrizione era previsto dall’Art. 7 della legge n. 10 del 1977, ma non è stato riprodotto anche nell’Art 18 d.p.r. n. 380 del 2001 che ha abrogato e sostituito la norma suddetta. In relazione a ciò l’obbligo di trascrizione può ora farsi discendere dalla norma, Art 2645 quater, comportando la convenzione de quo la costituzione di vincolo di interesse pubblico richiesto dalla normativa statale.
La possibilità di modificare le “convenzioni P.E.E.P.”, già stipulate, mediante stipulazione di nuova apposita convenzione, é riconosciuta espressamente dall’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448 (finanziaria 1999) Lo stesso art. 31, al comma 45, prevede, inoltre, la possibilità di “trasformare” il diritto di superficie in proprietà piena.
Sull’ impianto normativo dell’art. 31 legge 448/1998, è ora intervenuto il Decreto sviluppo 2011 (D.L. 70/2011 convertito con L. 106/2011), inserendo dopo il comma 49 il nuovo comma 49-bis, che prevede la possibilità di rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione nonché del canone massimo di locazione contenuti in una “convenzione P.E.E.P.”
4.L’effetto della trascrizione sulla modifica delle convenzioni
Per la convenzione di rimozione dei vincoli è prescritta la forma pubblica, la norma peraltro non prescrive il requisito di forma a pena di nullità. Tuttavia trattandosi di convenzione modificativa di precedente atto (la convenzione PEEP) per il quale la forma di atto pubblico è richiesta a pena di nullità, si deve ritenere che il requisito di forma sia richiesto dal nuovo comma 49 bis della art. 31 legge 448/1998 “ab substantiam” con la conseguenza che la sua violazione determina la nullità. È richiesta dalla norma anche la trascrizione de “la convenzione di rimozione dei vincoli”. La competenza di rogito deve ritenersi estesa anche ai segretari comunali, posto che, per la convenzione di rimozione dei vincoli è prescritta a pena di nullità la forma dell’atto pubblico. Dunque stante l’incidenza di simili convenzioni sul regime di circolazione degli immobili, le stesse debbano comunque essere trascritte. A maggior ragione appare necessaria la trascrizione per la convenzione de quo, in quanto sostitutiva di precedenti convenzione trascritta.
La legge (Art 31 comma 49 ter, L. 448/1998 prevede la possibilità di rimuovere i vincoli sul prezzo di vendita e sui canoni di locazione previsti dalle convenzioni Bucalossi applicando la medesima disciplina prevista per l’eliminazione dei vincoli posti dalle convenzioni PEEP, e dunque forma dell’atto pubblico decorsi cinque anni dal primo trasferimento.
La convenzione, per espressa previsione normativa, deve essere perfezionata per atto pubblico e deve essere trascritta nei registri immobiliari, per simmetria con i requisiti di forma richiesti per la convenzione dall’Art. 35.
Il legislatore del 2011 menzionando espressamente le convenzioni di cui all’Art. 18 del d.p.r. N. 380/2001 e affermandone testualmente l’applicabilità decorsi cinque anni dalla data del primo trasferimento, ha implicitamente ma inequivocabilmente presupposto l’efficacia del vincolo anche per i trasferimenti successivi al primo, e quindi la relativa opponibilità agli aventi causa del concessionario: il che depone tra l’altro per la trascrivibilità delle convenzioni previste dal suddetto Art. 18 ancorché non espressamente contemplata.Su queste basi la legge prevede ora che le convenzioni di cui ai commi 49 bis e 49 ter dell’Art. 31 della legge n. 448/1998 siano soggette a trascrizione. La previsione legislativa dettata da un’evidente esigenza di simmetria e dalla necessità di adeguare le risultanze dei registri immobiliari alla realtà, in modo da rimuovere ogni intralcio alla circolazione giuridica, non sembra però imposta a pena di inopponibilità ai terzi: la rimozione del vincolo deve ritenersi immediatamente operante a prescindere dalla trascrizione alla quale deve riconoscersi natura di mera pubblicità notizia, a differenza della trascrizione della convenzione che costituisce il vincolo, alla quale sembra invece da riconoscersi natura di pubblicità dichiarativa.
Art 31 comma 49 bis inserito dalla legge 106/2011 i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e le loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 E successive modificazioni per la cessione del diritto di proprietà stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 numero 179 ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione.

Parte terza
Rilievi amministrativi

Quanto finora detto sui piani per l’edilizia economica e popolare, in termini disciplinari, necessita di una breve disamina di carattere amministrativo.
Tale tipologia di piani, difatti, diversamente da quanto accadrebbe in un’iniziativa di edilizia privata, la quale potrebbe attuarsi su suoli già urbanisticamente a ciò destinati nel vigente piano urbanistico comunale, potrebbe ricadere su zone omogenee sprovviste di edificabilità legale a destinazione residenziale (es. suoli agricoli).
Pertanto due possono essere le opzioni che si profilano allorquando il comune intenda avviare una “procedura peep”: redazione di un piano su di un’area la cui destinazione urbanistica sia già a ciò predestinata o, a contrario, su di un’area sprovvista di edificabilità legale.
Nel primo caso nulla questio: il procedimento seguirà il suo iter fisiologico come specificato nelle pagine che precedono; diversamente occorre fare qualche notazione.
L’ente comunale, difatti, se da un lato è facultizzato a ridisegnare liberamente l’assetto urbanistico territoriale, identificando nuove aree da destinare alla edilizia economica e popolare (e quindi aumentando il carico edilizio globale del comparto), parimenti non può affrancare ad un’area non edificabile tale destinazione in totale discrezionalità: tale evenienza comporta che l’iter formativo del piano compia un ulteriore e prodromico passaggio consistente in una variante del piano urbanistico comunale.
Al netto di quelle che possono essere specifiche previsioni normative provinciali e/o regionali (da verificare per ogni singola regione e provincia, laddove queste ultime siano ancora di fatto esistenti e competenti in materia), la modifica alla destinazione originaria del comparto interessato dall’area peep dovrà sottostare alla integrale regolamentazione prevista in tema di redazione del piano urbanistico comunale (in sostanza segue la medesima procedura ad eccezione di taluni termini).
Principio generale, a corollario di quanto detto, è che strumento urbanistico comunale ( PP.UU.CC. ) e strumento attuativo ( convenzione P.E.E.P. ) devono essere sempre “allineati”, non potendo il comune aggirare le norme in tema di pianificazione urbanistica nell’estrinsecazione di una sua legittima prerogativa che è la pianificazione urbanistica (un conto è pianificare, un conto è realizzare o modificare l’assetto urbanistico del territorio). Chiaro e netto, sul tema, è stato l’orientamento espresso dalla suprema Corte di Cassazione, espresso nella sentenza a Sezioni unite n. 125/2001 che recita: ” il piano per l’edilizia non può essere in contrasto con il piano regolatore generale (o con il programma di fabbricazione), ed ha natura di variante dello stesso piano regolatore nella parte in cui imprima destinazione edificatoria ad un suolo in precedenza compreso in zona agricola.
Infine, specificando che entrambe le opzioni citate non comportano sostanziali differenze per l’attività notarile, unico dubbio sorge sulla necessità, nel secondo caso, di procedere alla allegazione del certificato di destinazione urbanistica.
Se l’articolo 30 del DPR n.380/2001 non sembrerebbe lasciare dubbi, facendo propendere per una risposta positiva, ci si chiede che utilità abbia l’obbligo di allegazione di un certificato rilasciato dallo stesso comune per mezzo di un ufficio che rappresenta sua stessa articolazione organica. Non sarebbe bastata una semplice dichiarazione, resa in atto dal legale rappresentante del comune, sulla scorta della cd. dichiarazione di vigenza? É questo un caso di diseconomia degli atti finalizzata alla morbosa necessità di conformarsi al “tuziorismo” ed al rigore normativo.

Parte quarta
Ipotesi di inerzia del comune nel determinare il prezzo massimo di cessione/locazione
(a cura dell’Avv. Fabrizio Perla)

Le considerazioni e le riflessioni che precedono, attraverso l’attenta e incisiva analisi fin qui condotta, consentono di cogliere appieno la complessità del tema dell’edilizia convenzionata, soprattutto in rapporto alle conseguenze per l’attività notarile, anche in ragione della non sempre lineare produzione legislativa, spesso scoordinata e foriera di molte incertezze e dei numerosi interventi giurisprudenziali, di enorme impatto, come nel caso della ben nota sentenza Cass., SS. UU, n. 18135/2015.
E ciò, non può sottacersi, anche perché si tratta innegabilmente di materia che attraversa e tocca diversi settori e ambiti del diritto: da quello civilistico, sotto il profilo più propriamente contrattuale, a quello amministrativo e non solo in riferimento agli evidenti e noti aspetti urbanistici legati al rapporto tra i PEEP e gli strumenti urbanistici generali costituiti oggi dai PP.UU.CC., argomento di cui pure si è trattato poco sopra.
Ed infatti, occorre rilevare come proprio il nuovo quadro normativo di riferimento così come attualmente delineatosi e ben illustrato innanzi, laddove prevede, tra le altre cose, che l’ente comunale debba determinare il prezzo massimo di cessione e/o locazione, pone dunque l’ulteriore e serio problema discendente dalla ipotesi, per nulla infrequente e/o inverosimile, nella quale l’ente,rimanendo inerte, non provveda ad assumere tale determinazione, di talché la procedura finisca, in sostanza, per essere paralizzata, con tutto ciò che questo comporta.
Tale problematica situazione, collocabile nel terreno del diritto amministrativo, può tuttavia trovare in quello stesso ambito una possibile soluzione attraverso il rimedio offerto dagli artt. 31 e 117 del D.Lgs.2.7.2010 n. 104, c.d. Codice del processo amministrativo, in tema di silenzio della P.A.
In via preliminare non è inutile ricordare come costituisca da sempre uno storico quanto serio problema, nel campo dell’attività della pubblica amministrazione, quello del “silenzio non significativo” della P.A. ovvero quando al comportamento di inerzia di un ente pubblico non sia riconnessa alcuna conseguenza da parte del legislatore.
Ed infatti, in disparte le ipotesi legislativamente qualificate in senso negativo laddove decorso un determinato periodo di tempo senza che venga esitata la domanda del cittadino essa si intende respinta, strutturandosi come “silenzio-diniego” (si ricordi ad esempio, sempre in tema di edilizia, il caso di cui all’art. 36 del D.P.R. 6.6.2001 n.380) o quelle qualificate in senso positivo di “silenzio-assenso” che ricorre nei casi in cui il legislatore attribuisce all’inerzia dell’amministrazione il valore di provvedimento di accoglimento dell’istanza presentata dal privato, il problema si pone – in verità qui come altrove – tutte le volte in cui la pubblica amministrazione rimanga sic et simpliciter “inadempiente” ponendo in essere un comportamento omissivo di fronte a un dovere di provvedere e di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento entro un termine prestabilito (art. 2, co. 1 e 5, 20, L. 7.8.1990 n. 241), nelle numerose materie in cui il silenzio assenso non trova applicazione per espressa diposizione di legge o che, per la loro rilevanza, necessitano di un’istruttoria e di una manifestazione espressa della determinazione assunta, come nella specie.
Fatta, in estrema sintesi, tale breve ricostruzione in ordine al silenzio, è ben evidente come quella da ultima appena descritta sia appunto la situazione corrispondente al caso in esame, laddove, pur tenendosi conto di un’ampia previsione di carattere generale contenuta nell’attuale testo dell’art. 20 della L. 7.8.1990 n. 241 (come modificato dall’art. 3, comma 6 ter, del D.L. n. 35/2005, convertito nella L. 14.5.2005 n. 80), in conseguenza della quale nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio assenso rappresenta istituto di carattere generale, tale rimedio all’inerzia dell’amministrazione che si risolve in un risultato direttamente favorevole sul piano sostanziale, non sia tuttavia idoneo,essendo qui necessaria un’attività provvedimentale espressa da parte dell’ente.
Va in proposito osservato che di pari passo con le modifiche legislative che hanno “allargato”, generalizzandolo, l’istituto del silenzio assenso, anche sotto altro profilo si è decisamente e concretamente evoluta la tutela – e i relativi rimedi sono divenuti sempre più efficaci – nei confronti dei casi di inadempimento da parte dell’ente, di talché oggi può ben dirsi che l’ipotesi di inerzia nell’adottare il provvedimento/determinazione da parte dell’ente – come nel caso che ci occupa – non appare più drammaticamente paralizzante come lo era in passato.
Sempre tenendo conto della esigenza di sintesi, va ricordato che già la previgente normativa di cui alla L.21.07.2000 n.205, modificando l’art. 31 della L. 6.12.1971 n. 1034, aveva assegnato una autonoma rilevanza all’azione in sede giurisdizionale avverso il silenzio ed avente ad oggetto l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere in relazione a quanto disposto, in via generale, dalla L. 7.8.1990 n.241 come più volte modificata, da ultimo con l’art. 7 L. 18.6.2009 n. 69.
Non essendo la presente sede idonea per discutere di problematiche di natura processuale amministrativa, devesi tuttavia solo ricordare che tale disciplina – la quale peraltro prevedeva la necessità di un atto di diffida stragiudiziale (con evidenti ricadute sul piano temporale) – pesantemente interpolata da giurisprudenza dei TT.AA.RR. e Consiglio di Stato, non ha mancato di sollevare incertezze e dubbi.
Con la nuova disciplina dettata dall’art. 31D. Lgs. 2.7.2010 n. 104C.P.A.,che peraltro scaturisce in gran parte proprio dall’esperienza derivante dagli arresti giurisprudenziali, il quadro normativo è divenuto, in verità, molto ben delineato e soprattutto, deve riconoscersi, ben efficace sia sul piano del contenuto della tutela che su quella della tempistica, spesso fonte di preoccupazione per la sua indeterminazione.
Pur senza entrare in questa sede nel dettaglio processuale, va tuttavia innanzitutto ricordato che il nuovo Codice ha mantenuto l’autonomia di tale azione, anzi rafforzandola con rito speciale ed accelerato, giusta le puntuali norme di rito di cui all’art. 117c.p.a..
In sintesi, il quadro normativo di riferimento attuale recante la tutela nei confronti dell’ipotesi di silenzio “inadempimento”, restando ovviamente più che mai indiscusso l’obbligo generale dell’amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, prevede innanzitutto la mancanza dell’obbligo della preventiva diffida, legislativamente stabilito dall’art. 117, comma 1 c.p.a.; in secondo luogo, il secondo ed il terzo comma dell’art. 2 della L. n. 241/90 statuiscono che il predetto obbligo di conclusione esplicita del procedimento deve essere adempiuto, in assenza di apposita norma legislativa o regolamentare, nel termine stabilito dalle amministrazioni per i singoli procedimenti e, in mancanza di detta determinazione, in quello legale di trenta giorni, che decorrono di ufficio dall’inizio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.
Il ricorso, notificato all’amministrazione, va depositato entro 15 giorni, come previsto per tale rito speciale e non entro i trenta ordinari, e viene fissato alla prima Camera di Consiglio utile (non dunque con i tempi spesso molto lunghi dell’udienza pubblica ma con quelli molto brevi della c.d. sospensiva) e viene ivi deciso direttamente con sentenza.
Tale pronuncia, previo il riconoscimento dell’illegittimità del comportamento dell’ente, violativo dell’obbligo di provvedere e il suo inadempimento, dichiara l’obbligo della P.A. di pronunciarsi in modo espresso, all’uopo fissando un termine (in genere trenta giorni) nominando già in sentenza ex art. 117, comma 3, c.p.a., per il caso di ulteriore inerzia, un commissario ad acta per provvedere in via sostitutiva in caso di inottemperanza, che a sua volta provvede entro termine fissato in sentenza.
Senza contare, peraltro, in ragione del fatto che le sentenze di condanna rese in materia di silenzio dal T.A.R. vengono da quest’ultimo trasmesse direttamente alla Procura della Corte dei Conti – in quanto le spese causate dall’inadempimento comportano danno erariale – che molto spesso le amministrazioni tendono a dare immediata esecuzione alla pronuncia del giudice e dunque a provvedere prima dell’insediamento commissariale e proprio al fine di evitarlo.
Tale meccanismo, dunque, che come si è appena visto prevede non solo termini ben chiari ma anche una precisa – e ristretta – scansione temporale costituendo così, di fronte all’inerzia, un sistema di tutela “chiuso” e completo e che ben si coniuga con le esigenze dettate dal caso de quo, consentendo di ottenere la definizione del procedimento rectius la determinazione del prezzo massimo di cessione e/o locazione anche in caso di inattività dell’ente in tempi relativamente brevi pur restando ovviamente preferibile ed auspicabile che i Comuni, in ossequio al principio costituzionale di buona amministrazione, si conformino ai criteri dell’efficacia ed efficienza, economicità e rapidità, adottando gli atti dovuti e nei tempi previsti dalla legge.

Parte quinta
Questione di diritto transitorio

Con la legge Ferrarini – Botta (n. 179 del 1992) vengono meno i vincoli di inalienabilità di cui ai commi 15, 16, 17 art. 35, tuttavia si pone a questo punto un questione di diritto transitorio, nel senso che ci si chiede se tali vincoli valgano per quelle convenzioni stipulate anteriormente al 1992 e ancora oggi in vigore. Preliminarmente, va osservato che le alienazioni fatte prima del 15 marzo del 1992 in violazione dei vincoli, siano da ritenersi illegittime, con la consequenziale nullità insanabile del negozio, perché prima di tale data non si era ancora verificata. Per l’effetto non è possibile né convalida, né efficacia sanante perché si presuppone che il secondo atto sia valido, mentre nel caso di specie un secondo negozio continuerebbe ad essere nullo, perché la nullità inerisce oggettivamente al bene e lo coinvolge in tutte le vicende di trasferimento attuale nel periodo previsto. Se il secondo atto è posto in essere in un periodo successivo alla scadenza del periodo di divieto, allora potrebbe tornare a valere il principio dell’efficacia sanante della trascrizione. Discorso in parte diverso sembra fattibile in ordine alla nullità che colpiva la violazione della norma contenuta nel comma 16: mancanza dei requisiti soggettivi per l’assegnazione di alloggi economici e popolari e mancata valutazione dell’UTE sul prezzo congruo. I casi che davano queste norme non erano in astratto moltissimi, giacché la disposizione veniva ad operare soltanto dopo il decennio dall’abitabilità. Ma lo sarebbero certamente diventati considerando che, da un lato, sarebbe stato difficile limitare la rivendita a soggetti con detti requisiti e che, da un altro lato, non tutti gli uffici tecnici erariali apparivano solerti nel dare la valutazione e, talvolta, la davano ancorandola ad elementi scelti discrezionalmente, se non in contrasto con la norma in discorso. In questo caso, peraltro, la nullità, non essendo ancorata ad elementi oggettivi, si sarebbe potuta superare, almeno allo scopo di garantire al terzo acquirente in via successiva un valido acquisto, facendo ricorso alla c.d. pubblicità sanante, a patto beninteso che l’ultimo negozio di trasferimento avesse ubbidito ala norma del comma 16.
Ma la questione è ormai superata.
Il vero problema interpretativo sembra essere quello relativo alle clausole di nullità contenute in un convenzione ante 92, ma ancora vigente, sul presupposto che la data di riferimento è quello della stipula della convenzione e non la data di deliberazione del convenzione tipo da parte del consiglio comunale.
La prassi insegna che molti comuni prevedevano simili clausole di nullità, e come tali sono state conservate nelle convezioni ancora vigenti.
È stato osservato che il senso di queste clausole poteva essere duplice o come semplicemente ripetitive della nullità allora prevista dalla legge, oppure come clausole effettivamente volute dalle parti.
Nel primo caso, poiché alla volontà delle parti occorrerebbe dare il valore di puro richiamo di norme stabilite dalla legge e non quello di concreta attuazione di un effettivo scambio di consenso, è da ritenersi che, venuta meno la norma di legge statuente la nullità, sia da considerare implicitamente venuta meno anche la clausola che la richiamava.
Per quanto riguarda le clausola di nullità fossero espressione della volontà del parti, diversi sono gli orientamenti circa la sorte di queste:
una prima tesi riteneva che questi divieti continuassero a sussistere rispetto alle convenzioni stipulate ante 92, in quanto per individuare la disciplina applicabile bisognava far riferimento non tanto all’atto di cessione, ma alla convenzione, fonte della disciplina di tutti i rapporti che direttamente o indirettamente ne discendevano, con la conseguenza che anche ad atti di alienazione di alloggi realizzati su aree PEEP stipulati dopo il 92, si applicabile nullità.
Quindi questa prima tesi riteneva sopravvissuti i divieti richiamati in convenzioni precedenti al 92, fondando tale conclusione nell’art. 3, comma 79 della l. 549/1995 che consentiva la modifica delle convenzioni in diritto di proprietà antecedenti l’entrata in vigore della legge del 92, con la soppressione dei limiti di godimento decennali e ventennali ivi previsti in cambio di un corrispettivo. Secondo tale tesi solo se si ammette la sopravvivenza dei divieti di alienazione previsti nelle convenzioni al 92, si poteva dare un significato alla nuova norma del 1995.
In realtà la tesi prevalente osserva, preliminarmente, in proposito si avvertiva, nell’opinione espressa da qualche interprete, una certa confusione tra data di entrata in vigore della norma abrogatrice della nullità e data di entrata in vigore della convenzione con il Comune, allorquando si affermava che per le convenzioni precedenti, prevedenti clausole di nullità, dovesse continuare a trovare applicazione la nullità a seguito di violazione di dette clausole.
In contrario, in modo più appropriato, si riteneva che queste due diverse date dovessero mantenersi distinte, nel senso che soltanto la data di entrata in vigore della legge appariva operativa ai fini dell’abrogazione del divieto, mentre la data della convenzione, a questo fine, appariva ininfluente e, semmai, doveva tenersene conto soltanto ai fini interpretativi delle clausole pattizie in esse convenzioni contenute.
Non si può disconoscere che la norma recata dall’art. 3, comma 78° della legge 28 dicembre 1995, n. 549 era mal formulata, perché presumibilmente essa era stata enunciata partendo dal presupposto che i divieti di alienazione previsti dall’art. 35 della legge 865/71 continuassero ad applicarsi per tutta la fase anteriore alla loro abrogazione e potessero estinguersi versando una somma in sanatoria al Comune. Detta norma, peraltro, anziché fare riferimento ai “divieti di alienazione”, si richiamava ai “limiti di godimento”, formula che interpretata correttamente poteva riferirsi soltanto alla costituzione di diritti reali limitati, senza alcun riferimento ai divieti temporanei di cessione dell’alloggio; ed altresì perché la norma aveva posto come momento focale dei limiti di godimento non le norme di legge, sulle quali detti divieti erano fondati, ma la convenzione comunale, che poteva o meno prevedere detti divieti ma che, in ogni caso, non poteva essere qualificata come la fonte giuridica di essi.
Va qui precisato che l’interpretazione più corretta qui sostenuta veniva sostanzialmente accolta dal Ministero dei lavori pubblici (Nota 18 novembre 1992, prot. n. B/5046), il quale affermava che “per effetto dell’art. 23 legge n. 179/92 sono venuti a cessare, dal momento dell’entrata in vigore della stessa legge, i vincoli previsti dai commi abrogati, siano essi richiamati, o meno, nelle convenzioni con i Comuni”.
In questo modo il Ministero non distingueva tra sanzione di nullità (certamente abrogata anche per le convenzioni sorte anteriormente all’abrogazione) e prescrizioni di divieto (per le quali poteva ipotizzarsi, in teoria, un recupero pattizio ex art. 1379 c.c., peraltro esclusa sempre la sanzione della nullità), ma comprendeva nell’abrogazione entrambe, con affermazione certamente efficace, ancorché non del tutto lineare sul piano argomentativo.
Nel secondo caso, cioè allorquando le parti abbiano effettivamente inteso stabilire una clausola contrattuale, non resta che approfondire il rilievo che possa avere un simile scambio di consenso dopo l’abrogazione della nullità. È risaputo che per effetto dell’art. 1379 c.c. i divieti convenzionali di alienabilità hanno valore soltanto tra le parti: non incidono mai sulla validità del contratto, che resta valido e produttivo di effetti sia tra le parti che nei confronti dei terzi; non ledono il terzo, che acquista sempre validamente anche se l’acquisto sia effettuato in contrasto con la clausola; determinano tra le parti soltanto l’obbligo del risarcimento da inadempimento di un’obbligazione (artt. 1218 e 1222 cod. civ.).
Per attribuire alle clausole in discorso il valore previsto dall’art. 1379 cod. civ. occorre ammettere che il Comune abbia voluto ricorrere ad una soluzione (appunto la responsabilità pecuniaria da inadempimento) di gran lunga meno efficace di altra soluzione già prevista dall’art. 35 in discorso (risoluzione di diritto per inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzione), il che apparirebbe strano: il Comune poteva cioè richiamare la clausola risolutiva espressa nella convenzione, il che avrebbe comportato il vantaggio di ottenere la risoluzione di diritto del contratto di cessione dell’area sulla base della semplice dichiarazione del Comune stesso di volersene avvalere (ex art. 1456 cod. civ.). Come si fa a ritenere che la Pubblica Amministrazione, che possedeva uno strumento ben più efficace, abbia voluto prendersi carico di un meccanismo di portata notevolmente meno sicura e certamente non in linea con l’esigenza che gli interessi pubblici della Pubblica Amministrazione siano perseguiti concretamente e non con un semplice ristoro pecuniario?
Ma vi è una seconda riflessione: che senso ha attribuire alla Pubblica Amministrazione la volontà di perseguire in via convenzionale e con le limitazioni del caso un risultato che essa avrebbe potuto meglio e più incisivamente perseguire facendo riferimento ai divieti di legge? Attribuire alla clausola un valore semplicemente convenzionale, quando già esisteva una rigida norma preclusiva, con una sanzione ben più incisiva di quella del risarcimento pecuniario, sarebbe apparso quantomeno incongruo sotto il profilo di un modo di agire improntato a logica ferrea e a convenienza produttiva.
Molto più plausibile, pertanto, sul piano formale ed astratto, riconoscere a queste clausole mero valore di ripetizione di norme di legge già esistenti, data appunto la maggiore e ben più netta efficacia di queste ultime.
Se le clausole sono state stipulate successivamente all’abrogazione della nullità: E’ da ritenersi che, dopo l’abrogazione dei divieti stabiliti dall’art. 35 della legge n. 865 del 1971, pochi Comuni intendano ancora riprodurre in convenzione, dopo il 15 marzo 1992, clausole simili. Ma ove ciò ancora accadesse, come dovrebbero essere interpretate queste ultime?
Evidentemente non più riproduttive di una norma di legge che più non esiste. Semmai riproduttive in modo tralatizio di clausole convenzionali preesistenti. Oppure, e questa volta con maggiore inerenza alla realtà, come vere e proprie clausole ex art. 1379 cod. civ. Si porrebbe, peraltro, in tal caso un dubbio. Si sa che l’art. 1379 cod. civ. subordina la validità delle clausole ad una duplice condizione: la fissazione di un conveniente limite di alienabilità e l’esistenza di un interesse apprezzabile di una delle parti.
Sotto entrambi i profili sorgono non lievi problemi di plausibilità giuridica.
L’art. 1379 cod. civ. secondo una recente dottrina si applicherebbe soltanto a carico di chi sia proprietario; il che significa che nel nostro caso non varrebbe nell’ipotesi di acquisto di area in diritto di superficie; e probabilmente non varrebbe neppure nel caso di acquisto di area in proprietà, perché il divieto verrebbe a riguardare non il bene acquistato (il terreno fabbricabile), ma la futura costruzione, che presuppone la realizzazione di attività costruttiva e che farebbe inerire alla fattispecie aspetti di acquisto originario che non sembrano appropriati all’insorgere di un obbligo pattizio.
A conclusione, si nutrono forti dubbi che sia possibile inserire in una convenzione, dopo il 15 marzo 1992, una clausola convenzionale di divieto temporaneo di cessione dell’alloggio.
Per le convenzioni stipulate dopo il 15 marzo del 1992, non sono più previsti i vincoli, quindi non ci sono problemi, al massimo si potrà valutare la legittimità di patti di inalienabilità ex art. 1379 c.c.
Parte sesta
Sanzioni e rimedi

Procedendo sistematicamente, è opportuno partire dalla convenzione “Bucalossi”, perché solo per la violazione di quest’ultima è prevista una sanzione, e segnatamente la nullità dell’atto posto in violazione delle prescrizioni contenute nella convezione. L’ultimo comma dell’art. 8 della legge n. 10 del 1977 prevede espressamente la sanzione della nullità per “ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione”; la nullità, però, è limitata alla sola “parte (prezzo) eccedente”. Per questo la nullità della clausola che fissa il prezzo superiore non comporta la nullità dell’intero contratto, ma si tratta di un’ipotesi di nullità parziale ex art. 1419 c.c.., in guisa che possibile rimedio sia la sostituzione di diritto della clausola nulla con la clausola conforme a legge ex art. 1339 c.c., indicata nella convenzione tipo .
Detto ciò, il problema nasce per la violazione dei vincoli sul prezzo imposti dalle convenzioni P.E.E.P, per le quali è necessario riprendere la distinzione tra convenzioni in proprietà e convenzioni in superficie.
Per le prime è ben possibile che sia la convenzione a prevedere sanzioni, come per esempio, una clausola risolutiva espressa da far valere su dichiarazione del comune, previa deliberazione del consiglio comunale. (I casi che provano la risoluzione vanno preventivamente deliberati dal Consiglio Comunale e debbono essere gli stessi per tutte le convenzioni; la risoluzione ha effetto retroattivo tra le parti ma non pregiudica i diritti dei terzi in buona fede salvi gli effetti della trascrizione della domanda di risoluzione).
Se invece la convenzione nulla prevede è opinione prevalente che la violazione dei vincoli sul prezzo determini le stesse conseguenze previste per la disciplina Bucalossi , se e in quanto stipulata in attuazione di un Piano P.E.E.P. adottato dopo il 1 gennaio 1997, posto che anche a tale convenzione si applica la disciplina dell’art. 18 Tu.ed..
Nulla è detto invece per le violazioni dei vincoli discendenti dalle convenzioni in superficie. essendo tutto rinviato a quanto disposto e convenuto nella convenzione medesima. La prassi insegna che non esiste un’unica sanzione valida per tutti i casi di violazione del prezzo massimo di cessione fissato in una convenzione PEEP in diritto di superficie: tale sanzione potrà variare da Comune a Comune e, nell’ambito dello stesso Comune, potrà pure variare, da comparto a comparto, in relazione a quanto previsto nella relativa convenzione di attuazione del PEPP. Ampia è l’autonomia riconosciuta ai Comuni nella fissazione di queste sanzioni, anche se, nella pratica, tale scelta, nei pochi casi nella quale risulta essere esercitata, si è ridotta ad una duplica opzione:
• Sanzione pecuniaria: nessuna incidenza sulla validità e/o efficacia della vendita discenderà dalla violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione, in quanto il venditore sarà tenuto a pagare la sanzione pecuniaria al comune, secondo le modalità previste nella convenzione. Il contratto rimane valido ed efficace (impregiudicata, peraltro, la questione circa la possibilità per l’acquirente di agire nei confronti del venditore per ottenere il rimborso del maggior prezzo pagato e per il risarcimento del danno subito, destinata ad operare su un piano diverso da quello della validità ed efficacia dell’atto di trasferimento).
• Sanzione decadenza: qualora la violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione sia stata ricompresa tra le inosservanze degli obblighi stabiliti dalla convenzione di maggior gravità cosi da giustificare tale tipo di funzione ai sensi dell’art. 35 comma 8 lett. f) l. 865/71. In questa circostanza le conseguenze della violazione sono “devastanti” perché verrebbe meno il diritto stesso di superficie e la proprietà dell’alloggio si considererebbe in capo al comune stesso proprietario del suolo. L’acquirente verrebbe privato del bene acquistato e allo stesso non resterebbe che agire nei confronti dell’alienante per il recupero dell’intero prezzo pagato e risarcimento dei danni. La decadenza non opera di diritto in quanto la stessa deve essere dichiarata dalla p.a. che potrebbe anche non avvalersene “ratificando” l’avvenuta acquisizione del bene.
La convenzione deve prevedere a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggiore gravità in cui tale inosservanza comporta la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie. (la decadenza, come rilevato da autorevole dottrina, è un istituto di diritto amministrativo che incide sul rapporto facendolo venir meno ex nunc; è uno strumento di autotutela della P.A. e può essere prevista non per ogni tipo di inadempimento ma nei soli casi di maggior gravità, cosi che devono essere esplicati; i casi che determinano vanno preventivamente deliberati dal Consiglio Comunale e debbono essere gli stessi per tutte le convenzioni; con la decadenza vengono travolti i diritti dei terzi in quanto viene meno il diritto di superficie con conseguente consolidamento alla proprietà che diventa piena ed esclusiva in capo al Comune. (si tratta di scelta molto rara nella pratica, in quanto giudicata sproporzionata e inadeguata, in quanto in contrasto con gli interessi da garantire: lo scopo prefissato, in conformità col principio sancito dall’art. 47 Cost.) è quello di favorire l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione e quindi assicurare anche al terzo sub-acquirente di poter fruire del prezzo agevolato del quale già il suo dante causa aveva goduto).
È opinione comunemente condivisa, che sia esclusa la possibilità di prevedere, nella convenzione, quale sanzione per il caso di violazione sul prezzo massimo di cessione, la nulità del contratto, sanzione, questa, che può discendere solo dalla legge e non può essere rimessa all’autonomia delle parti. Inoltre anche la nullità sarebbe una sanzione inadeguata allo scopo, potendosi estendere alla stessa le medesima osservazioni sopra fatte con riguardo alla decadenza. Anche con la nullità dell’intero contratto si finirebbe col penalizzare proprio coli il quale deve essere protetto.
Il problema sorge quando NESSUNA SANZIONE sia PREVISTA NELLA CONVENZIONE:
In questo caso si crea un vuoto normativo/disciplinare che crea un problema rispetto all’atto di trasferimento del bene in proprietà superficiaria. Sul punto sono nate tre tesi :
– Tesi nullità intero contratto : v’è richiamo alla disciplina applicabile in tema di edilizia convenzionata: Posto che il c.d. prezzo limitato o politico risponde ad un’esigenza pubblicistica, addirittura costituzionalmente garantita, in guisa che le conseguenze sono di carattere imperativo.
o Obiezione : non sembra estensibile la norma in tema di edilizia sovvenzionata stante la diversità di presupposti che ne determinano vincoli: nella sovvenzionata siamo in presenza di alloggi realizzati a totali cure e spese dello Stato e/o altri enti pubblici, per i quali il prezzo non può che essere quello fissato dalle leggi. Nella convenzionata c’è l’intervento dei privati, per cui non c’è imposizione di un prezzo preciso, ma solo la fissazione di un prezzo massimo. perché v’è assenza di regolamentazione all’interno della convenzione.
– Tesi annullabilità dell’intero contratto : in questo caso si tratta di errore essenziale ex art. 1429 c.c. rimarcando il fatto che se il venditore avesse conosciuto il prezzo imposto dalla legge lo stesso non avrebbe concluso il contratto.
o Obiezione : non appare convincente in quanto la domanda di annullamento non può fondarsi sulla ignoranza della disciplina della legge. Si è al riguardo osservato che l’errore di diritto rileva soltanto se concerne circostanze esterne che entrano in gioco esclusivamente nella veste di elementi soggettivi circa la convenienza del negozio, per cui deve escludersi che possa attribuirsi rilevanza all’errore del contraente ignorando una norma imperativa da cui deriva la integrazione e quindi la modifica del regolamento contrattuale, attesa la mancanza del carattere negoziale delle clausole rispetto alle quali si è verificata una sostituzione legale.

– Tesi della nullità parziale con sostituzione di diritto della clausola nulla: previsione come nella Bucalossi: nullità parziale e sostituzione di diritto.
o Obiezione: non opera l’art. 1339 c.c., in quanto tale norma prevede la sostituzione di diritto dei prezzi imposto dalla legge, mentre, nel caso di specie, i prezzi massimi sono fissati in un atto amministrativo (ossia nella delibera del Consiglio Comunale di approvazione del contenuto della convenzione PEEP).
 Controbiezione: l’esatta portata del termine legge contenuto nell’art. 1339 c.c. deve essere intesa in senso ampio e non un puramente formale e ciò con riferimento a qualsiasi norma avente valore di legge in senso sostanziale. A tale stregua e del resto secondo i principi, è indubbio che le stesse leggi formali possano attribuire ad altri atti, cosiddetti secondari, l’idoneità ad incedere sulle proprie disposizioni, sicché a tale effetto può anche il provvedimento di un organo amministrativo, cui la legge attribuisce il potere di statuire in materia .

– Tesi del risarcimento del danno: escluso che nel caso di specie possa parlarsi di nullità del contratto, neppure parziale, e quindi neppure riferita alla sola clausola del prezzo, in quanto tale nullità deve trovare la sua fonte specifica in una specifica norma di legge, o conseguire alla violazione di una norma imperativa, all’acquirente non resta che agire nei confronti del venditore per il risarcimento dei danni subiti e cagionati dalla violazione dei vincoli. Vero è che l’acquirente è terzo rispetto alla convenzione, ma è altrettanto vero che la convenzione di attuazione del PEPPE, è qualificata come contratto ad oggetto pubblico, in quanto destinata a perseguire interessi di carattere generale .
Applicazione dei principi della sentenza Cass. Sez. Un. 18135/2015, sul tema: ha riproposto la tesi ella sanzione della nullità parziale e sostituzione della clausola del prezzo adottata in violazione della convenzione. Tuttavia non trova applicazione, per le SS.UU., al caso di specie quell’indirizzo interpretativo fatto proprio dalla stessa Corte di Cassazione in una prima pronuncia del 2000, nel quale l’operatività dei vincoli sul prezzo veniva limitata al solo primo trasferimento, in quanto indirizzo riferito a diversa fattispecie, ossia alla fattispecie della c.d. convenzione Bucalossi, che presenza caratteristiche e finalità completamente diverse da quelle caratterizzanti invece al convenzione P.E.E.P.
Soluzione finale: ove si accogliesse la tesi della sussistenza di una sanzione, comunque sia qualificata, induce a ritenere necessaria la stipula di una convenzione in forma pubblica di cui all’art. 31, comma 49-bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448, al fine di poter vendere il ben ad un prezzo libero senza incorrere in una sanzione di sistema, in guisa che la portata della disposizione del suddetto art. 31, ne risulterà fortemente ampliata e valorizzata. È difficile in questa sede dire quale delle due tesi meriti adesione; entrambe le tesi si fondano su argomentazioni degne di considerazioni e il dettato normativo non aiuta a dissipare i dubbi e le incertezze al riguardo. Il consiglio è quello di attenersi alla condotta più prudente, secondo quello che deve essere l’atteggiamento tipico del notaio nell’esplicazione del proprio ministero, tenendo anche conto di quella che è la posizione, in materia, assunta dalla giurisprudenza della Supera Corte di Cassazione .
QUADRO IV

Atti notarili – profili applicativi
Questa sezione è volta all’approfondimento dell’ambito di operatività della legge 865/71 (convenzione P.E.E.P.) e della legge 10/77, oggi D.P.R. 380/01 (“legge Bucalossi”) avendo riguardo ad alcune fattispecie che si caratterizzano più da vicino con interferenze sulla attività notarile.

Parte prima
Vendita

La presente sezione di indagine mira ad illustrare una serie di soluzioni pratiche, utili agli operatori del diritto che si trovano a confrontarsi con le fattispecie della vendita del diritto di superficie o di piena proprietà sugli immobili rientranti in area “P.E.E.P.” O “BUCALOSSI”.
Per comodità espositiva si suddivide l’analisi in due capi.

CAPO I: AREA “P.E.E.P.”
A seguito della sentenza di Cassazione a Sezioni Unite, la descrizione del vincolo derivante dalla stipula di convenzioni urbanistiche rientranti in aree “P.E.E.P.” alla stregua di un “onere reale”, impone una ridefinizione dei limiti di applicabilità della disciplina vincolistica relativamente al prezzo di vendita dei diritti su beni immobili rientranti in queste aree, prima di tale momento scaglionati in base agli step temporali indicati nelle norme o nelle convenzioni.
Se non rimossi una volta decorsi cinque anni dal primo trasferimento, il vincolo sul prezzo ha un’efficacia potenzialmente indefinita, seguendo il bene nei passaggi di titolarità in capo ai successivi aventi causa, nell’ambito temporale indicato dalla specifica convenzione.
All’autonomia privata è concesso un ampio margine di autodeterminazione nella disciplina dei termini di efficacia della convenzione, della natura delle sanzioni e dei rimedi in caso di inadempimento e della possibile modificazione delle stesse convenzioni, non altrettanto può dirsi in relazione ai casi in cui le parti stipulanti la convenzione nulla abbiano previsto.
Inoltre, si aggiunga che a seguito della acclarata opponibilità ai terzi del vincolo sul prezzo, in virtù del regime pubblicitario cui esso è sottoposto, le parti non potranno invocare a tutela della salvezza del contratto la buona fede del terzo acquirente ex art.
Fatta eccezione che per i casi di decadenza pattiziamente concordati e collegati al decorso di un certo periodo di tempo e per i casi in cui le parti , decorso il quinquennio, rimuovano i vincoli di prezzo impressi convenzionalmente, non si riconosce ai privati il potere né la facoltà di rimuovere implicitamente i vincoli in virtù di successiva alienazione libera del bene.
Il perseguimento di interessi generali, ratio legis che ispira l’adozione di questa tipologia di convenzioni, permea la disciplina applicativa delle stesse, al punto di dispiegare i propri effetti limitativi dell’autonomia negoziale anche nei rapporti con i terzi.

A) PRIMA VENDITA DELLA SOCIETA’:
* DIRITTO DI SUPERFICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
-INESISTENZA VINCOLO DI ALIENAZIONE, rimosso nel 1996
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
-SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
B) SECONDA VENDITA NEL QUINQUENNIO
* DIRITTO DI SUPERICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI, CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
– INESISTENZA VINCOLO DI ALIENAZIONE, rimosso nel 1996
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
– SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
C) SECONDA VENDITA OLTRE IL QUINQUENNIO
* DIRITTO DI SUPERFICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI, CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
– POSSIBLITA’, DOPO CINQUE ANNI DALLA PRIMA CESSIONE, DI RIMUOVERE LE MINITAZIONI DI PREZZO CON UNA NUOVA CONVENZIONE STIPULATA PER ATTO PUBBLICO
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
– SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
– POSSIBLITA’, DOPO CINQUE ANNI DALLA PRIMA CESSIONE, DI RIMUOVERE LE LIMITAZIONI DI PREZZO CON UNA NUOVA CONVENZIONE STIPULATA PER ATTO PUBBLICO

N.B. SI RITIENE AMMISSIBILE LA RIMOZIONE DEL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE SIA PER LE CONVENZIONI ANTERIORI CHE PER QUELLE SUCCESSIVE ALL’ENTRATA IN VIGORE DELLA L. 179/92;
N. B. IN TALE AMBITO è AGEVOLE NOTARE IL CONTRASTO TRA LA DISCIPLINA LEGALE, LA QUALE PARIFICA LA MODIFICABILITA’ DELLE CONVENZIONI “P.E.E.P.” E “BUCALOSSI” IN RELAZIONE AI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE ED IL DICTAT DELLA CASSAZIONE A SEZIONI UNITE, LA QUALE DEFINISCE “ONERE RELAE” IL VINCOLO DERIVANTE DA CONVENZIONI IN AREA “PEEP” E LIMITA, INVECE, L’OPPONIBILTA’ DEL VINCOLO DERIVANTE DA CONVENZIONI “BUCALOSSI” AL COSTRUTTORE.

D) C.D. “VENDITE LIBERE”
A) DIRITTO DI SUPERFICIE: NON ESISTONO; IL VINCOLO HA DURATA ILLIMITATA, salvo quanto infra
B) DIRITTO DI PROPRIETA’: VENDITE OLTRE I LIMITI TEMPORALI PREVISTI DALLE CONVENZIONI (MINIMO 20 ANNI E MASSIMO 30 ANNI).
C) VENDITE INTERVENUTE A SEGUITO DI CONVENZIONE CHE SOPPRIME I VINCOLI LEGALI O PATTIZI EX L. 106/2011.

IPOTESI ANOMALE
1) ATTI DI TRASFERIMENTO DEI DIRITTI DI PIENA PROPRIETA’ CONCLUSI PRIMA DELL’ABROGAZIONE, A NORMA DELLA L. 179/92, DEI COMMI 15-19 DELL’ART. 35 L. 865/71 CON CONVENZIONE STIPULATA PRIMA DI TALE DATA SONO SOGGETTI AI VINCOLI E ALLA SANZIONE DI NULLITA IN CASO DI LORO VIOLAZIONE, OVVEROSIA:
-INALIENABILITà PER 10 ANNI DAL RILASCIO DELL’ABITABILITA’;
-ALIENABILITA’ A SOGGETTI MUTNITI DI PARTICOLARI REQUISITI, DECORSI 10 ANNI;
-ALIENABILITA’ A CHIUNQUE CON OBBLIGO DI CORRISPONDER AL COMUNE IL MAGGIOR VALORE DELL’AREA, DECORSI 20 ANNI;
-PREVISIONE DELLA NULLITA’ IN CASO DI VIOLAZIONE DEI VINCOLI.
2) ATTI DI TRASFERIMENTO DEI DIRITTI DI PIENA PROPRIETA’ CONCLUSI DOPO L’ABROGAZIONE, A NORMA DELLA L. 179/92, DEI COMMI 15-19 DELL’ART. 35 L. 865/71 CON CONVENZIONE IN CUI LE PARTI ABBIANO INSERITO IL MEDESIMO CONTENUTO DELLE CLAUSOLE ABROGATE, SOGGIACCIONO ALLA DISCIPLINA DEI RIMEDI “PRIVATI”, CON EFFICACIA OBBLIGATORIA TRA LE PARTI.
3) IN CASO DI INSERIMENTO PATTIZIO DI VINCOLI ULTERIORI, SI APLLICANO LE NORME DI CUI AGLI ARTT. 1379 C.C. PER QUANTO CONCERNE IL DIVIETO DI ALIENAZIONE E L’EFFICACIA OBBLIGATORIA NONCHE’ LA DURATA POTENZIALEMNTE INDETERMINATA PER QUANTO CONCERNE IL PATTO DI PRELAZIONE. INOLTRE I RIMEDI APPLICABILI IN CASO DI VIOLAZIONE DEI DETTI LIMITI SONO LA RISOLUZIONE, LA DECADENZA, MA NON LA NULLITA’.
4) NELLE IPOTESI DI CESSIONE DEL DIRITTO DI SUPERFICIE SU AREE PEEP IN CUI LA CONVENZIONE NON PREVEDE ESPRESSAMENTE LA SANZIONE, SI RITIENE APPLICABILE LA NULLITA’ PARZIALE DEL CONTRATTO CON SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
5) E’ POSSIBILE, SU INIZIATIVA EL COMUNE E DIETRO PAGAMENTO DI UN CORRISPETTIVO, TRASFORMARE LA PROPRIETA’ SUPERFICIARIA IN PIENA PROPRIETA’ EX ART. 31 COMMA 45 L. 448/98, CON ATTO PUBBLICO IN CUI SI CEDE AL CONDOMINO LA QUOTA DI COMPROPRIETA’ MILLESIMALE DELL’AREA SULLA QUALE INSISTE IL FABBRICATO
6) E’ POSSIBILE LA MODIFICA DELLE CONVENZIONI SIA IN DIRITTO DI SUPERFEICIE CHE DI PIENA PROPRIETA’ DA P.E.E.P. IN BUCALOSSI , EX ART. 31 CO 46 L. 448/98. LA NUOVA CONVENZIONE AVRA’ DURATA NON ECCEDENTE I 20 ANNI. AL TERMINE IN PAROLA VA SOTTRATTO IL TEMPO TRASCORSO TRA LA DATA DELLA PRIMA CONVENZIONE E QUELLA DELLA SECONDA.

CAPO II: AREE “BUCALOSSI”
L’ esclusione dei successivi acquirenti del bene, rispetto alla disciplina vincolistica stabilita ai sensi di una convenzione “BUCALOSSI”, viene ribadita dalla succitata sentenza della Suprema Corte, la quale sottolinea il carattere “privatistico” del tipo di convenzione all’ esame, volta al perseguimento dell’ interesse particolare del costruttore ad usufruire di un’agevolazione sul contributo concessorio.
In tali aree la disciplina vincolistica non si sostanzia, allo stato attuale, in una limitazione alla alienazione del bene, disciplina rimossa con la cd Ferrarini-Botta.
Sembrano ormai superate le perplessità sorte in dottrina e nella prassi all’indomani della riforma succitata circa la contemporanea eliminazione ,oltre che del divieto di alienazione, anche del vincolo sul prezzo di cessione degli immobili in oggetto. I successivi interventi legislativi hanno di fatto inciso su tale ultimo aspetto, in termini di modificabilità dello stesso, presupponendone una piena validità ed efficacia.
Ebbene, se tale conclusione può essere considerata pacifica, non altrettanto può dirsi avendo riguardo ai presupposti soggettivi di applicazione delle norme. Con la sentenza summenzionata i giudici di Piazza Cavour hanno, infatti, coinvolto nel novero dei soggetti obbligati all’osservanza dei limiti sul prezzo di vendita esclusivamente il costruttore che ha ottenuto la concessione edilizia a contributo ridotto, con esclusione di ogni suo successivo avente causa.
Tale conclusione, la cui autorevolezza non può essere messa in dubbio, si scontra, però, con il dato normativo vigente e nello specifico con la possibilità ammessa dal legislatore di rimuovere i limiti in commento una volta trascorsi cinque anni al primo trasferimento, con ciò affermando una ultrattività del vincolo rispetto ai successivi acquirenti del bene.
Il contrasto è evidente e non può essere questa la sede per tentare una risoluzione dello stesso.
Va aggiunto, a completamento dell’analisi della disciplina vincolistica in parola, che i limiti sono soggetti ad una durata limitata nel tempo e ricompresa tra i venti e i trenta anni, che deve essere espressamente indicata nella disciplina della convenzione.
Un’ultima annotazione merita la previsione della nullità in caso di mancato rispetto del divieto in parola: essa si configura come species di “nullità relativa”, dal momento che è idonea a caducare solo la parte di prezzo eccedente il limite convenuto, nonché come “nullità parziale” con conseguente applicazione degli articoli 1339 e 1419 c.c..

A) PRIMA VENDITA DELLA SOCIETA’:nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON RELATIVA SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
B) SECONDA VENDITA NEL QUINQUENNIO: nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
C) SECONDA VENDITA OLTRE IL QUINQUENNIO: nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON RELATIVA SANZIONE DELLA NULLITà RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
POSSIBILITA’ DI RIMUOVERE I VINCOLI DI PREZZO, UNA VOLTA DECORSI 5 ANNI DAL PRIMO TRASFERIMENTO, EX L. 106/2011
D) VENDITE LIBERE
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: OLTRE I LIMITI TEMPORALI, DEFINITI NELLE CONVENZIONI, I DIRITTI DE QUIBUS SONO LIBERAMENTE TRASFERIBILI, SENZA LIMITI Nè SANZIONI

N. B. PER TALI CONVENZIONI EDILIZIE NON è MAI STATO PREVISTO IL DIVIETO DI ALIENAZIONE EX LEGE
N.B. IL LEGISLATORE NEL 2001 HA PREVISTO LA RIMOZIONE DEI VINCOLI UNA VOLTA TRASCORSI 5 ANNI DALLA PRIMA CESSIONE; IMPLICITAMENTE, DUNQUE, SEMBRANO SOPPRESSI I LIMITI SOGGETTIVI ALLA DISCIPLINA VINCOLISTICA, CHE SI APPLICA NON SOLO AL COSTRUTTORE MA ANCHE AI SUCCESSIVI AVENTI CAUSA.
TALE CONCLUSIONE VIENE A CHIARE LETTERE SMENTITA NEL 2015 DALLA CASSAZIONE A SEZIONI UNITE, CHE CON IL SUO DICTAT CREA NON POCA PERPLESSITA’ IN ORDINE ALLA CIRCOLAZIONE DEGLI IMMOBILI IN PAROLA.

IPOTESI ANOMALE
1) IN CASO DI MODIFICA DELLE CONVENZIONI DA P.E.E.P. IN BUCALOSSI , LA NUOVA CONVENZIONE AVRa’ DURATA NON ECCEDENTE I 20 ANNI. AL TERMINE IN PAROLA VA SOTTRATTO IL TEMPO TRASCORSO TRA LA DATA DELLA PRIMA CONVENZIONE E QUELLA DELLA SECONDA.

Parte seconda
Permuta

Orientamento dottrinale autorevole ricomprende negli atti di alienazione di immobili di edilizia convenzionata non soltanto gli atti di compravendita, di datio in solutum, di conferimento in società bensì anche gli atti di permuta rimanendo esclusi gli atti di divisione e gli atti costitutivi di garanzie reali.
La permuta è un contratto a titolo oneroso, consensuale, con effetti reali che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all’altro – articolo 1552 del codice civile.
In virtù dell’abrogazione, ai sensi della legge 179/1992, dei vincolidi alienazione degli immobili costruiti su aree cedute in proprietà previsti dall’articolo 35 della legge 865/1971 nel suo testo originario, gli atti di permuta, avente ad oggetto i predetti immobili, possono essere stipulati in qualunque momento salvo i limiti contrattuali.
Negli atti di permuta, diversamente dagli atti di vendita a fronte del trasferimento del bene non viene corrisposto il denaro bensì il trasferimento della proprietà di altro bene.
Nell’ipotesi di permuta con conguaglio si discute in dottrina sulla natura giuridica del contratto, fermo restando che la permuta anche in tal caso produce effetti traslativi.
Parte della dottrina propende per la tesi soggettiva affermando che debba applicarsi la disciplina della vendita o della permuta secondo che le parti abbiano ritenuto preminente la cosa o il denaro.
Altri autori , invece, inquadrano la fattispecie nell’ambito del contratto misto.
Dottrina autorevole, riproponendo il criterio adottato dal previgente codice del 1865all’articolo 1554, sostiene che si è in presenza di vendita o permuta in relazione alla causa in concreto a seconda se il valore del conguaglio sia pari o superiore a quello del bene permutato. Pertanto elemento rilevante è il conguaglio.
Di conseguenza nell’ipotesi in cui il valore del denaro sia superiore al valore dell’immobile, dovendosi applicare la disciplina della vendita, si dovranno rispettare i limiti concernenti il prezzo per gli atti di alienazione degli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, riconosciuti dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione .
In riferimento all’edilizia residenziale pubblica agevolata è all’attenzione della dottrina se sia possibile effettuare una permuta senza conguaglio avente ad oggetto il trasferimento di immobili acquistati con mutuo agevolato ai sensi della legge 18 dicembre 1986 n. 891 (legge Goria) decorsi sei anni dalla data del mutuo stesso.
La conseguenza più immediata potrebbe sembrare la decadenza dalla sovvenzione pubblica quale sanzione del mancato rispetto del limite di inalienabilità.
Secondo altra interpretazione, che appare preferibile, la legge 179/1992che ha stabilito nuove norme sull’edilizia agevolata comporta la modifica del termine previsto dalla legge 891/1986 per cui non sorgerebbe alcun problema per la permuta di immobili acquistati con tali agevolazioni da più di cinque anni.
Parte terza
Usucapione

1) Beni soggetti a convenzioni “P.E.E.P”
• Sono realizzati su aree ad hoc, sulle quali il comun concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare;
• Il diritto di superficie o di piena proprietà vengono concessi a mezzo convenzioni urbanistiche, che presuppongono una espropriazione da parte del Comune;
• Detti beni rientrano nel novero del patrimonio indisponibile del comune ;
• L’intento legislativo é quello di consentire ai comuni un nuovo regime dei suoli edificatori idoneo ad assicurare “il controllo di essi per una migliore e moderna sistemazione del territorio e dello sviluppo della città” e idoneo altresì a “dare al sistema della loro utilizzazione per la costruzione delle case e delle abitazioni una strumentazione che renda impossibile la rigenerazione e la riproduzione del meccanismo della speculazione e della rendita parassitaria sulle aree ”;
• Si aggiunga che vi è un indirizzo interpretativo fortemente contrario alla usucapibilità in favore dell’amministrazione delle aree da essa abusivamente occupate e irreversibilmente trasformate con la realizzazione di opere pubbliche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4096; id., 26 agosto 2015, n. 3988; id., 3 luglio 2014, n. 3346). A sostegno della tesi sono addotte plurime ragioni, la principale delle quali è rappresentata dall’incompatibilità dell’usucapione al cospetto dell’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU, che non tollera alternative all’acquisizione in proprietà che non siano rappresentate dal perfezionamento di una legittima procedura espropriativa, di un procedimento “sanante” ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, ovvero dal contratto tra le parti .

2) Beni soggetti a convenzioni “BUCALOSSI”
• L’intento legislativo è quello di agevolare il privato attraverso un contenimento del costo del contributo concessorio alla costruzione attraverso una convenzione edilizia;
• In materia di beni immobili, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 830 c.c. e art. 828 c.c., comma 2, i beni del patrimonio indisponibile di un ente pubblico non territoriale possono essere sottratti alla pubblica destinazione soltanto nei modi stabiliti dalla legge, e quindi certamente non per effetto di usucapione da parte di terzi, non essendo usucapibili diritti reali incompatibili con la destinazione del bene dell’ente al soddisfacimento del bisogno primario di una casa di abitazione per cittadini non abbienti ;
• I beni in esame non rientrano nel novero del patrimonio indisponibile del Comune, donde la loro usucapibilità.
Parte quarta
Esecuzione in forma specifica

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno recentemente affrontato la spinosa questione della esperibilità della esecuzione in forma specifica di un contratto preliminare avente ad oggetto il trasferimento di un immobile edificato nell’ambito di programmi di edilizia residenziale pubblica agevolata e convenzionata ad un prezzo superiore rispetto ai parametri della convenzione.In tal occasione la suprema Corte ha avuto modo di precisare che si ha automatica caducazione della clausola-prezzo con inserzione di diritto del prezzo legale in luogo di quello pattuito con clausola affetta da nullità parziale, ex art. 1339 c.c..
– L’inserzione automatica del prezzo vincolato non fa venir meno i presupposti per l’esecuzione in forma specifica.
-Alla questione se sia consentita la vendita all’incanto di alloggio di edilizia residenziale pubblica in regime proprietà superficiaria disciplinato dall’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 si risponde che per ciò che riguarda le procedure esecutive, il 1° comma dell’art. 37 della legge 865/1971, stabiliva che “nel caso di procedimento esecutivo sull’immobile costruito su area in concessione superficiaria o in proprietà, l’immobile potrà essere aggiudicato, in concessione superficiaria o in proprietà, a soggetti aventi i requisiti per la assegnazione di case economiche e popolari”; Ma questa disposizione è stata abrogata, dall’art. 44, della legge 5 agosto 1978, n. 457, a sua volta sostituito dall’art. 4, della legge 29 luglio 1980, n. 385, quindi in epoca persino anteriore alla legge Ferrarini – Botta. Quindi, in linea generale, nell’ipotesi in cui residuino divieti o limitazioni pattizie non dovrebbero esservi dubbi in ordine alla circostanza che questi non rilevino in sede di esecuzione forzata: né per il soggetto espropriato, giacché il trasferimento avviene contro la sua volontà; né per l’aggiudicatario, terzo rispetto alla convenzione che a lui non è opponibile .
Parte quinta
Datio in solutum

Gli interventi legislativi sull’edilizia convenzionata che rappresenta uno dei tre filoni dell’edilizia residenziale pubblica con l’edilizia sovvenzionata e l’edilizia agevolata, hanno sempre tenuto distinte le due ipotesi:
• alienabilità di alloggi costruiti su aree cedute in proprietà;
• alienabilità di alloggi costruiti su aree concesse in diritto di superficie.
In particolare l’articolo 35 della legge 865/1971, nel suo testo originario in vigore sino al 15 marzo 1992(data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n. 179) prevedeva il divieto degli atti di alienazione a qualsiasi titolo, sia gratuito che oneroso, degli alloggi costruiti su area ceduta in proprietà, la cui inosservanza era sancita con la nullità degli atti di alienazione.
Orientamento dottrinale autorevole ricomprende nei suddetti atti di alienazione non solo atti di compravendita, di permuta, di conferimento in società ma anche di datio in solutum rimanendo esclusi gli atti di divisione e gli atti costitutivi di garanzie reali.
La datio in solutum rappresenta una modalità di estinzione dell’obbligazione a carattere satisfattivo in cui l’adempimento del debitore avviene mediante l’esecuzione di una prestazione diversa da quella dovuta. La prestazione può consistere anche nel trasferimento della proprietà – II comma articolo 1197 del codice civile.
Sulla scorta dell’orientamento dottrinale precedentemente menzionato la prestazione in luogo dell’adempimento può avere ad oggetto anche il trasferimento della proprietà di alloggi di edilizia convenzionata purchè la possibilità di una prestazione diversa dal denaro non sia stata prevista originariamente, all’atto della stipulazione del contratto per la realizzazione degli alloggi.
In tale ipotesi non si configura una datio in solutum piuttosto si è in presenza dell’obbligazione alternativa in cui entrambe le prestazioni sono dedotte in obbligazione ed al debitore è lasciata la scelta dell’una o dell’altra .
La legge 179/1992 ha abrogato i predetti limiti di alienazione. Gli atti di alienazione che ricomprendono gli atti di datio in solutum, aventi ad oggetto gli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, possono essere stipulati in qualunque momento, a chiunque, salvo i limiti inseriti dalle parti nella convenzione che hanno valore contrattuale ex articolo 1379 del codice civile.
Negli atti di datio in solutum, diversamente dagli atti di vendita, a fronte del trasferimento dell’immobile non viene corrisposto il prezzo bensì come corrispettivo del trasferimento viene pattuita l’estinzione dell’obbligazione originaria del debitore nei confronti del creditore.
Pertanto, i limiti concernenti il prezzo per gli atti di alienazione degli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, riconosciuti dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ,non si estendono agli atti di datio in solutum aventi ad oggetto tali immobili.
Gli atti di datio in solutum relativi al trasferimento della proprietà ed in particolare quelli aventi ad oggetto il trasferimento della proprietà degli alloggi di edilizia convenzionata possono essere utilizzati al fine di aggirare il divieto del patto commissorio ex articolo 2744 del codice civile.
A riguardo si è pronunciata la giurisprudenza stabilendo che se la datio in solutum è frutto di una libera scelta la si può considerare lecita ai sensi dell’articolo 1197 del codice civile; diversamente se la datio è frutto della costrizione del debitore, che per liberarsi dalla sua obbligazione, altro non può fare che trasferire l’immobile, la stessa ricade nel patto commissorio ed è nulla (ex articolo 2744 del codice civile).
E’ possibile, inoltre, una datio in solutum ammessa dalla legge “Bucalossi”, anche ove si accedesse ad una lettura restrittiva della stessa, come ulteriore scomputo degli oneri di urbanizzazione .
Parte sesta
Costituzione di società ed operazioni sul capitale (eseguite con immobili di cui alle convenzioni)

Di particolare interesse è l’aspetto che concerne i trasferimenti, in materia societaria, aventi ad oggetto immobili realizzati nell’ambito dell’edilizia convenzionata.
In assenza di riferimenti normativi, spetta all’interprete il compito di ricostruirne la disciplina.
Un importante presupposto di guida in tale operazione ermeneutica è l’art. 16 comma I, d.p.r. n. 2 del 1959, oggi abrogato ma ancora disciplinante gli atti stipulati anteriormente al 18/08/1977.
In esso si stabilisce espressamente il divieto di alienazione “a qualsiasi titolo”; sarebbe dunque possibile ricomprendervi, dunque, anche il trasferimento da un socio ad una società a titolo di conferimento (Consiglio Nazionale del Notariato – Studio n. 171-2008/C).
Trattasi di norma dettata in ambito di edilizia sovvenzionata, e non convenzionata quale quella oggetto di indagine, ma l’operatore del diritto non può non tenerne conto.
Con riferimento all’edilizia convenzionata, la l. 865/1971, all’art. 15 (abrogato ma utile ai fini della trattazione) fa riferimento alle alienazioni della proprietà “a nessun titolo” possibili prima di dieci anni dalla licenza di abitabilità.
I successivi art. 16 e 17 (abrogati) utilizzano, il primo, il termine “alienazioni”, ed il secondo “trasferire”, senza aggiungere locuzioni relative al titolo.
In ciascuno dei tre articoli è altresì presente il riferimento alla costituzione di diritti reali di godimento.
Come altrove in questo studio chiarito, le norme citate devono ritenersi ancora vigenti limitatamente alla predeterminazione del prezzo massimo di cessione.
Possono allora proporsi all’interprete, che si trovi di fronte ad un trasferimento immobiliare astrattamente soggetto ai vincoli P.E.E.P., dubbi relativi all’assoggettamento o meno nel contesto di un trasferimento in ambito societario, ad esempio a titolo di conferimento (socio-società), apporto in conto capitale (socio-società) o assegnazione (società-socio).
Egli potrà aderire ad una delle proposte tesi, sulle quali non è dato tuttavia rinvenire solidi sostegni dottrinari o giurisprudenziali:
1) NON ESTENSIBILITA DELLE NORME VINCOLISTICHE AGLI ATTI SOCIETARI
A) Argomentando sulla base della tendenziale libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e della necessità di limitazioni alla proprietà espresse per legge (42 Cost.);
B) tenendo conto del “favor” legislativo alla libera circolazione dei beni;
C) confrontando il vincolo con altri di fonte legale ove è espressamente previsto (cfr. art. 60 comma I d.lgs. 42/2004) secondo il criterio “ubi lex voluit, dixit”,
D) sottolineando che l’intera normativa è incentrata sulla determinazione di un “prezzo”, e che questo è elemento di appannaggio della compravendita, non anche di fenomeni traslativi che trovano causa in altre forme di soddisfazione del sinallagma;
interpretare restrittivamente le limitazioni e ritenere libero da vincoli un tale trasferimento.
2) ESTENSIBILITA’ DELLE NORME VINCOLISTICHE AGLI ATTI SOCIETARI
A) Rammentando l’utilizzo di espressioni apparentemente omnicomprensive come le citate “a qualsiasi titolo” e “a nessun titolo” scelte dal legislatore in ambito di edilizia sia sovvenzionata che convenzionata;
B) considerando la “ratio” normativa di evitare speculazioni da parte del proprietario, che ha ottenuto il proprio titolo a condizioni vantaggiose e che altrimenti potrebbe lucrare la differenza di valore sfruttando l’interposizione reale dell’ente societario (ad es. attraverso conferimento a valore di mercato e cessione di quota);
C) privilegiando un’esegesi tuzioristica in una materia quanto mai discussa;
interpretare estensivamente le limitazioni e ritenerle applicabili anche a tali trasferimenti.
Quanto ad apparenti mutamenti di titolarità, attinenti l’ambito societario, di tutt’altra natura in quanto ricomprese nell’alveo di operazioni straordinarie, occorre ricordare che non si è in presenza di trasferimenti della proprietà e dunque non vi è assoggettamento a regime vincolistico.
Si possono citare, a sostegno, i più recenti, ed ormai acquisiti anche in dottrina, orientamenti giurisprudenziali.
In materia di trasformazione:“la trasformazione di una società da un tipo ad un altro previsto dalla legge, ancorché connotato di personalità giuridica, non si traduce nell’estinzione di un soggetto e nella correlativa creazione di uno nuovo in luogo di quello precedente, ma configura una vicenda meramente evolutiva e modificativa del medesimo soggetto, la quale comporta soltanto una variazione di assetto e di struttura organizzativa senza incidere sui rapporti processuali e sostanziali facenti capo all’originaria organizzazione societaria” (Cass. n 13467/2011).
Con particolare riferimento a quella regressiva, e con conseguenze in materia di trascrizione:
“La trasformazione di una società di capitali in una società di persone non si traduce nell’estinzione di un soggetto giuridico e nella creazione di uno diverso, ma integra una mera mutazione formale di organizzazione, che sopravvive alla vicenda della trasformazione senza soluzione di continuità” (Cass. n. 21961/2010).
In materia di fusione:
“La fusione tra società non determina, nelle ipotesi di fusione per incorporazione, l’estinzione della società incorporata, nè crea un nuovo soggetto di diritto nell’ipotesi di fusione paritaria, ma attua l’unificazione mediante l’integrazione reciproca delle società partecipanti alla fusione, risolvendosi in una vicenda meramente evolutivo – modificativa dello stesso soggetto giuridico, che conserva la propria identità, pur in un nuovo assetto organizzativo.” (Cass. 6058/2012).
QUADRO V

Riferimenti giurisprudenziali

CORTE DI CASSAZIONE
• Cassazione 9266/1995
-disciplina vincolistica promana da norme imperative e le eventuali violazioni determinano nullità ex art. 1418 c.c. e sostituzione mediante iscrizione automatica del corrispettivo imposto dalla legge, ex artt. 1339 e 1419 comma 2 c.c..

• Cassazione 7630/2011, 13006/2000
-divieto di alienazione e prezzo massimo di cessione applicabile solo al primo degli aventi causa e non ai successivi acquirenti;

• Cassazione Sezioni Unite n.18135/2015
I giudici di legittimità, a Sezioni Unite, nella sentenza si sono pronunciati sulla problematica dell’estensione del vincolo del prezzo massimo di cessione dell’immobile costruito in regime di edilizia agevolata anche ai successivi subacquirenti e non solo al concessionario. Il collegio giudicante ha ,in primo luogo, affrontato il problema della vendita degli alloggi di edilizia convenzionata soggetti al vincolo sulla determinazione del prezzo, rilevando che vi è stato un primo indirizzo giurisprudenziale ( si veda Cass., Sez. II, 4 aprile 2011, n, 7630; Cass., Sez. II, 2 ottobre 2000, n 13006) che ha valorizzato l’autonomia negoziale delle parti ed è pervenuto alla conclusione che sia i divieti di alienazione che i criteri normativi di determinazione del prezzo fossero applicabili solo al primo degli aventi causa e cioè al costruttore titolare di una concessione e non ai successivi subacquirenti. Si contrappone un secondo orientamento per il quale la disciplina vincolistica promana da norme imperative anche se per mezzo di convenzioni tra Comune e Concessionario con la conseguenza che l’eventuale violazione dei parametri legai circa il prezzo di vendita sarebbero affetti da nullità ex art. 1418 c.c. e sarebbero sostituiti con inserzione automatica del corrispettivo imposto dalla legge (ex 1339 e 1419, comma secondo c.c.). Al secondo dei due orientamenti sembra far riferimento anche il collegio rimettente la questione. Ciò detto, la Suprema Corte esamina, in secondo luogo una serie distinzioni necessarie per la risoluzione del caso di specie. Rileva, innanzitutto la distinzione tra la convenzione per la cessione del diritto di superficie rispetto alla convenzione per la cessione del pieno diritto di proprietà: nelle prime non vi è un regime di inalienabilità mentre in origine ciò era previsto dalla seconda tipologia ex art. 35, comma 15 della legge n.865 del 1971. Il vincolo alla determinazione del prezzo discende, in ogni caso, dalla legge. Ulteriore distinzione è tra le convenzioni ex art. 35 della legge n 865 del 1971 e quelle ex artt. 7-8 della legge n. 10 del 1977. Solo nella seconda tipologia di convenzioni, infatti, il titolare di un alloggio ottenuto con contributo ridotto non è obbligato, in sede di vendita, a rispettare il prezzo stabilito dalla convenzione-tipo perché il destinatario dell’obbligo di contenere il prezzo di cessione è solo il titolare della concessione (in tal senso Cass., Sez. II, 2 ottobre 2000, n. 13006). I giudici di legittimità rilevano, inoltre che al fine della risoluzione del caso in esame appare dirimente l’art. 31 comma 49 bis della legge n.448 del 1998 così come introdotto dal d.l. n.70 del 2011 da cui si deduce che la possibilità di rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione in una convenzione P.E.E.P. ( programmi di edilizia economica e popolare) è subordinata a tre presupposti: 1) che siano decorsi almeno 5 anni dal primo trasferimento; 2) vi sia la richiesta del singolo proprietario; 3) la determinazione della percentuale del corrispettivo sia calcolata in base a parametri legali da parte del Comune. Dal testo del comma 49 bis emerge con chiarezza che Il vincolo, quindi, non è soppresso automaticamente a seguito del venir meno del divieto di alienare ma, in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene nei successivi passaggi a titolo di onere reale con efficacia indefinita ed è quindi opponibile anche ai subacquirenti.

• Cassazione, Sezione II Civile sentenza n. 18836 del 2016
Al riguardo va innanzi tutto evidenziato che, “in tema di edilizia agevolata, il sistema di determinazione del prezzo di cessione degli alloggi (cosiddetto prezzo prefissato) ha la finalità di facilitare l’acquisto della casa alle categorie più disagiate di cittadini e implica il divieto di pattuire prezzi superiori al limite massimo determinabile in base ai criteri legali, anche qualora l’eccedenza consegua all’accollo agli acquirenti degli oneri economici derivanti dal ricorso al mutuo ordinario in luogo del mutuo agevolato” (cosi Corte di Cassazione, n. 10987/2013; vedi anche Corte di Cassazione, n. 8138/2004).
Nel caso in esame, osserva la Cassazione, che l’art. 10 della Convenzione che il Comune di XXXX ha stipulato con la Società Cooperativa in data 26.5.1983 prevede che “Il prezzo di cessione dell’alloggio dovrà essere determinato tra il Comune ed il venditore sulla base del prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia”.
In base a tale clausola della convenzione Comune/Cooperativa il prezzo di cessione agli assegnatari degli alloggi edificati dalla Cooperativa – inserito automaticamente per legge (appunto l’art. 35 della I. n. 865 del 1971) nelle cessioni da quest’ultima agli assegnatari (e, può aggiungersi, anche nelle cessioni successive, secondo i principi stabiliti dalla Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 18135/15) – è il prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia, che nel giudizio di merito è stata determinata da una c.t.u. appositamente disposta in primo grado.
La Corte di appello di Roma è dunque incorsa nel denunciato vizio di violazione di legge laddove ha ritenuto che l’importo del corrispettivo complessivamente dovuto dal sig. SEMPRONIO potesse divergere dall’importo risultante in base al criterio, indicato dall’art. 10 della convenzione Comune/Cooperativa, del prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia.

• Cassazione Civile, sez. II, sentenza 04/10/2016 n° 19793
Il vincolo di inalienabilità degli alloggi di edilizia agevolata previsto dal r.d. n. 1165 del 1938 ha natura temporanea e relativa, condizionata all’esistenza di autorizzazione, sicché non si traduce in un’incommerciabilità dell’immobile, né impedisce che il terzo possa divenire possessore del bene e, quindi, di usucapirlo, non trovando applicazione l’art. 1145 c.c. che si riferisce ai soli beni inalienabili in assoluto.
È quanto stabilito dalla Seconda Sezione della Cassazione con la sentenza n. 19793 depositata il 4 ottobre scorso.
Nei fatti analizzati dalla Corte veniva chiesto, ab origine, di accertare l’avvenuto usucapione di un immobile soggetto alla normativa di cui al R.D. n. 1165 del 1938, ovvero soggetto ai vincoli di previo riscatto e richiesta di autorizzazione ai fini della vendita, senza che però la parte richiedente l’usucapione avesse ottemperato a detti obblighi.
Il Regio Decreto 28 aprile 1938 n. 1165 (recante il testo unico delle disposizioni sull’edilizia popolare ed economica) dispone, all’art. 9, che “con preventiva autorizzazione può anche procedersi alla vendita di detti locali, impiegandone il ricavato secondo il disposto dell’art. 8, oppure all’affitto di essi devolvendo i relativi canoni al fondo per spese generali”, e all’art. 231 che “compiuto il riscatto col pagamento totale del prezzo il condomino acquista la facoltà di alienare liberamente ed a qualsiasi titolo il proprio alloggio e suoi accessori.
Tale facoltà può essergli accordata dal Ministero dei lavori pubblici nel caso di riscatto con pagamento immediato di almeno un terzo del prezzo, e frazionato per la rimanenza ai sensi dell’art. 141 purché la Cassa depositi e prestiti dia il suo consenso anche al fine di garantire il regolare pagamento delle somme ad essa dovute alle scadenze stabilite.”.
I convenuti eccepivano che la violazione dell’art. 1418 cod. civ. per violazione dell’art. 9 del RD. 1165 del 1938 e, comunque, ovvero la nullità per il divieto di vendere quote della proprietà prima del riscatto ai sensi dell’art. 231 del RD n. 1165 del 1938.
Il Tribunale di Roma, nel 2003, dichiarava nullo l’atto di cessione della proprietà del magazzino ai sensi dell’art. 1418 cod. civ. per violazione degli artt. 8 e 9 del RD n. 1165 del 1938 e non provato il periodo necessario al maturarsi dell’usucapione, rigettava le domande della parte attrice.
La Corte di Appello di Roma rigettava l’appello, confermando la sentenza impugnata.
Si giunse pertanto dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione.
Ai sensi dell’art. 231 di detto decreto (applicabile ratione temporis) nonché della normativa di cui dei suddetti artt. 8 e 9, il condominio acquista la facoltà di alienare liberamente ed a qualsiasi titolo li proprio alloggio e suoi accessori dopo aver compiuto il riscatto col pagamento totale del prezzo. Tale facoltà può essergli accordata dal ministero dei lavori pubblici nel caso di riscatto con pagamento immediato di almeno un terzo del prezzo, e frazionato per la rimanenza ai sensi dell’art. 141 purché la cassa depositi e prestiti dia il suo consenso, anche al fine di garantire il regolare pagamento delle somme ad essa dovute alle scadenze stabilite. In ogni caso, e per lo spazio di cinque anni a decorrere dal 3 febbraio 1934, gli atti di alienazione devono essere comunicati al Ministero dei lavori pubblici che potrà opporsi, ove ve ne sia motivo. Non esercitandosi l’opposizione entro trenta giorni dalla recezione, l’atto di alienazione si intenderà approvato anche agli effetti dell’art. 81 della legge di registro 30 dicembre 1923 n. 3269 e diverrà eseguibile.
Si tratta, come è evidente, di una normativa finalizzata ad impedire che le cooperative edilizie e/o i condomini, mediante atti di disposizione di beni acquistati o realizzati con danaro pubblico, compiano operazioni speculative, vanificando o eludendo la prestabilita destinazione dei beni stessi.
Ciò posto va, però evidenziato che il vincolo di inalienabilità di cui si dice, temporaneo e relativo, in quanto non definitivo ed assoluto, impegna la Cooperativa e i singoli condomini ma non si traduce in una incommerciabilità del bene e non impedisce che un terzo possa divenire possessore del bene, anche nel tempo in cui sussiste quel vincolo, soprattutto, perché il possesso è una situazione di fatto che si manifesta in una attività corrispondente all’esercizio del diritto di proprietà, cioè, ad una attività di godimento del bene uti dominus che non può essere impedita da un vincolo di inalienabilità, basti pensare che il legittimo proprietario (la Cooperativa o il condomino) nonostante il vincolo di inalienabilità possiede il bene.
A sua volta, trattandosi di un vincolo di inalienabilità temporaneo e/o semplicemente condizionato alla sussistenza di talune autorizzazioni, la fattispecie non potrà essere ricondotta alla normativa di cui all’art. 1145 cod. civ. secondo cui il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà non ha effetto perché quella normativa, come riconosce la dottrina più attenta, si riferisce ai beni inalienabili in assoluto, che possono identificarsi in genere nei beni incommerciabili e nei beni demaniali, o, comunque, nei beni non suscettibili di essere oggetto di diritti a favore dei privati.
• CASSAZIONE, SE. II CIVILE, SENTENZA N. 21 DEL 03/01/2017
Il vincolo del prezzo massimo di cessione degli alloggi costruiti, ex art. 35 della l. n. 865 del 1971, sulla base di convenzioni per la cessione di aree in diritto di superficie, ovvero per la cessione del diritto di proprietà se stipulate, quest’ultime, precedentemente all’entrata in vigore della l. n. 179 del 1992, qualora non sia intervenuta la convenzione di rimozione, ex art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998, segue il bene, a titolo di onere reale, in tutti i successivi passaggi di proprietà, attesa la “ratio legis” di garantire la casa ai meno abbienti ed impedire operazioni speculative di rivendita; in tal caso, pertanto, la clausola negoziale contenente un prezzo difforme da quello vincolato è affetta da nullità parziale e sostituita di diritto, ex artt. 1419, comma 2, e 1339 c.c., con altra contemplante il prezzo massimo determinato in forza della originaria convenzione di cessione.

• CASSAZIONE, SEZ. III CIVILE, SENTENZA N. 6493 DEL 14/03/2017
L’assegnatario provvisorio di un immobile di edilizia residenziale pubblica ai sensi dell’art. 11, comma 1, n. 6, della l.r. Veneto n. 10 del 1996, come modificata dalla l.r. n. 14 del 1997, è tenuto al pagamento del canone secondo la norma generale dell’art. 1591 c.c. e non anche secondo la previsione dell’art. 18, comma 1, lett. c), della stessa legge regionale, correlata al diverso presupposto della decadenza del beneficiario da un’assegnazione definitiva dell’ alloggio.
CONSIGLIO DI STATO

• Consiglio di Stato, sez. IV- sentenza 2 febbraio 2012, n.616
Rientra nella giurisdizione del G.A., ex artt. 7 e 133 c.p.a., la controversia inerente all’esecuzione delle convenzioni urbanistiche e, dunque, anche quella sull’accertamento di eventuali violazioni e irrogazione delle conseguenti sanzioni previste.
Rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo non solo i giudizi, ex artt. 7 e 113 c.p.a., relativi all’esecuzione delle convenzioni urbanistiche e all’accertamento di eventuali violazioni e irrogazione delle conseguenti sanzioni previste, ma, altresì, le controversie pendenti alla data di entrata in vigore del c.p.a., in quanto, ex art. 5 c.p.c. – come interpretato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale -, non può essere ritenuto sussistente il difetto di giurisdizione, qualora l’attribuzione di quest’ultima intervenga, in favore di giudice che originariamente ne era privo, in corso di causa, e quindi in momento successivo alla proposizione della domanda.
• Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 10 – 16 novembre 2016, n. 4749
Il carattere pubblicistico dei vincoli di destinazione impressi agli alloggi di edilizia popolare convenzionata ai sensi del citato art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come tali opponibili erga omnes, a tutela della gestione del patrimonio residenziale è conforme al fine tipico di agevolare le persone in condizioni di effettivo bisogno e meritevoli di accedere all’abitazione secondo i principi del citato art. 47 della Costituzione.
Secondo un risalente orientamento della giurisprudenza della Corte di Cassazione, mai contraddetto, gli alloggi di edilizia economica e popolare assegnati possono essere oggetto di pignoramento da parte dei creditori degli assegnatari e quindi possono anche essere venduti all’asta a qualsiasi partecipante alla gara a conclusione della procedura esecutiva, sebbene non sia ancora trascorso il periodo di inalienabilità previsto su base normativa e/o convenzionale a tutela del vincolo pubblicistico di destinazione dell’alloggio a finalità sociali ed indipendentemente dal fatto che l’acquirente possieda o meno i requisiti prescritti per la cessione originaria di quei medesimi alloggi (Cass., III, 5 agosto 1987, n. 6748). Ancora di recente quella giurisprudenza ha affermato, più in generale, che gli obblighi inerenti al vincolo “sociale” tipico dell’edilizia abitativa agevolata gravano esclusivamente sul beneficiario dell’agevolazione e non già sull’acquirente all’asta giudiziaria del bene (Cass., III, 14 ottobre 2015, n. 20600).
Alla luce di questo indirizzo consolidato, i vincoli propri dell’edilizia economica e popolare non mutano il regime giuridico del diritto di proprietà (superficiaria) trasmesso all’assegnatario, ma esauriscono la loro funzione nei rapporti tra quest’ultimo e l’ente pubblico proprietari. E’ infatti solo nell’ambito di questa relazione che si esplicano le finalità sociali connesse alla realizzazione e gestione del patrimonio edilizio residenziale popolare, in particolare per impedire operazioni di carattere speculativo contrarie alle medesime finalità.
Per contro, rispetto all’esigenza descritta l’acquirente di un alloggio popolare per il mezzo di una vendita giudiziaria resta estraneo e quella natura non gli può essere opposta come impedimento all’acquisizione del bene.

“I TRASFERIMENTI IMMOBILIARI NELL’ AMBITO DELL’EDILIZIA CONVENZIONATA”

Spunti di riflessione a cura del gruppo di studio notarile “LEARN TO LIFE”
coordinato dal Notaio Gennaro Fiordiliso
Il presente lavoro è stato elaborato dal gruppo di studio “Learn to life” in persona dei dottori:
Veronica Bove
Mirko Castaldo
Luigi Causa
Raffaele de Gennaro
Iolanda Pagliuca
Angela Alba Perfetto
Marianna Urbano
Marika Venerelli
Rosa Zarrillo
Elisa Zennaro

Si ringraziano per il qualificato contributo:
– l’ing. Cesare Barrotta
– l’avv. Fabrizio Perla

www.notaiogennarofiordiliso.it
Facebook: Scuola Notarile Fiordiliso

I TRASFERIMENTI IMMOBILIARI NELL’ AMBITO DELL’ EDILIZIA CONVENZIONATA

ARTICOLAZIONE DELLO STUDIO:

QUADRO I: Funzionalità dell’ impianto normativo e sua interpretazione;

QUADRO II: Riferimenti normativi – note tecniche;

QUADRO III: Inquadramento ed evoluzione interpretativa;

QUADRO IV: Atti notarili: ipotesi applicative;

QUADRO V: Riferimenti giurisprudenziali.

QUADRO I

Funzionalità dell’impianto normativo e sua interpretazione

L’ articolazione di queste brevi note sulla c.d. “edilizia convenzionata” parte dalla esigenza di avere un corretto inquadramento della normativa che regola la fattispecie, almeno da un punto di vista giuridico, per poter sottoporre ed evidenziare all’ interprete del diritto alcuni spunti di riflessione su cui basare e sviluppare le proprie scelte operative.
Molto spesso, per comprendere a fondo un impianto normativo complesso, bisogna risalire ad una lettura dei lavori preparatori cercando di comprendere le motivazioni e le finalità che hanno indotto il legislatore a legiferare in un determinato modo ed in un determinato segmento economico- sociale, oltre che giuridico; è li che noi centriamo lo “spirito e l’essenza” della legge.
Questa lettura ci aiuta anche a comprendere il senso ed il significato di alcune espressioni usate nel testo licenziato, la loro portata e la loro finalizzazione e, quindi, ad ampliare o ad escludere la estensibilità del dettato ad altre fattispecie giuridiche similari, la non negoziabilità, nell’ ambito dell’ autonomia privata, di posizioni originanti diritti-doveri a carico di vari soggetti, il rigore e la tassatività di alcune prescrizioni e di molte sanzioni riguardanti la situazione patologica della fattispecie stessa.
Indubbiamente, nell’ ambito che ci accingiamo ad esaminare, la funzione “economico-sociale” che ha ispirato il legislatore marca in maniera determinante l’intero impianto normativo. E’ sicuramente in questa ottica che vanno lette ed approfondite sia le “leggi iniziali” che regolano le costruzioni in aree “P.E.E.P.” e da convenzione “Bucalossi”, sia le successive disposizioni che si sono succedute in ordine temporale. Il complesso di norme de quo parte da un presupposto ed uno scopo primario rappresentati dalla finalità preponderante di assicurare la casa a determinate categorie sociali; questo intento l’Ente territoriale Comune lo può realizzare emblematicamente in due modi:
– pianificando il territorio con destinazione di determinate aree alla edilizia economica e popolare (P.E.E.P.),
– riducendo il costo degli oneri concessori in funzione della tipologia edilizia destinata a particolari soggetti (Bucalossi).
In entrambi i casi lo scopo fondamentale del legislatore è quello di assicurare la casa (considerato bene primario) a tutti, soprattutto a chi non ha la potenzialità economica di entrare nel “libero mercato immobiliare”. Nitida ne discende la prima conseguenza a cui si è data particolare attenzione, e che riguarda più direttamente l’attività notarile, che è quella di evitare assolutamente sia nel primo trasferimento che in quelli successivi qualsiasi intento speculativo.
Ciò detto il legislatore passa ad una elencazione analitica molto dettagliata della “costruzione normativa”‘ (tipologia edilizia, soggetti aventi diritto, Enti e Uffici; autonomia delle parti, contenuti economici), ponendo a latere dei vincoli rigidi e disciplinando, minuziosamente, la possibilità di superare o, in alcuni casi eliminare, gli stessi con una serie di atti modificativi.
Il “vincolo-limite” che maggiormente ci riguarda è quello del c.d. “prezzo massimo”; avendo oramai superato le molteplici e legittime perplessità sulla assoluta intrasferibilità dei cespiti rientranti nella disciplina in esame. La metodologia per affrancarci da questo “dictat” è rappresentata, nel suo corretto iter giuridico, dalla modifica della convenzione urbanistica originariamente sottoscritta. Se le finalità del disposto normativo centrano un obiettivo con funzione sociale è evidente che il legislatore cerca di prendere tutte le cautele affinchè l’ intero apparato non funga da schermo o da copertura ad operazioni immobiliari altamente speculative che amplificano gli utili economici partendo da una base “comunque agevolata” per sfociare nel libero mercato immobiliare. Questa lettura ci consente di concettualizzare il perchè di sanzioni rigide come la nullità, il perchè del prezzo massimo nelle ipotesi di trasferimento o di canone massimo nelle ipotesi di locazione , il perchè del ricorso a nuove convenzioni modificative per liberarsi da questi limiti da un lato e cambiare la pianificazione urbanistica o consentire di fare cassa a favore del Comune, dall’ altro.
Su questo telaio sommariamente delineato si innesta l’ attività dell’ interprete e dell’ operatore del diritto: su questi presupposti si è sempre allineata e pronunciata la Suprema Corte fino ad arrivare alla famosa sentenza del 2015 (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Sentenza 16 settembre 2015, n. 18135) dove, con una netta virata interpretativa a tutela delle accennate finalità, ha definito il vincolo del prezzo massimo come un onere reale che segue il bene sempre, a prescindere dai tempi operativi e da situazioni contingenti ( con tutte le conseguenze che possiamo ben immaginare): “Il vincolo, quindi, non è soppresso automaticamente a seguito del venir meno del divieto di alienare ma, in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene nei successivi passaggi a titolo di onere reale con efficacia indefinita ed è quindi opponibile anche ai subacquirenti”.
Sui presupposti di questa impalcatura, il presente contributo di studio vuole rappresentare un supporto tecnico teso a fornire un panorama abbastanza esauriente per dotare il notaio di quella “autonomia concettuale qualificata” al fine di poter analizzare con serenità e coscienza professionale il caso a lui sottoposto.
A tal proposito ci piace ricordare due principi di portata generale che emergono da due recenti sentenze della Cassazione e che ben ci accompagnano, come valido sostegno, nell’ esercizio della nostra professione, soprattutto nella disamina dei casi limite.
La prima riguarda proprio il diritto di scelta e l’ autonomia sovrana nel ricevere e redigere un atto quale pubblico ufficiale, quando l’ atto stesso non sia manifestamente contrario a norme imperative, ordine pubblico e buon costume, non sia in difformità a giurisprudenza e dottrina unanimi.
(Con riferimento agli addebiti contestati in sede disciplinare al notaio (…),si pone il problema di verificare se in ordine alla ammissibilità o meno (…) si sia formato in dottrina ed in giurisprudenza un orientamento consolidato in uno o nell’altro senso, posto che solo nell’ipotesi affermativa sussiste per il notaio il divieto di cui all’art. 28 menzionato; invero l’avverbio “espressamente” che in tale disposizione qualifica la categoria degli “atti proibiti dalla legge”, deve intendersi come “inequivocamente”; pertanto tale divieto si riferisce a contrasti dell’atto con la legge che risultino in termini inequivoci….., per effetto di un consolidato orientamento interpretativo giurisprudenziale o dottrinale (Cass. 11-11-1997 n. 11128; Cass. 11-3-2011 n. 5913; Cass. 20-7-2011 n. 15892). Orbene, nell’assenza di pronunce “ex professo” di questa Corte al riguardo, e di mancanza quindi di un orientamento della giurisprudenza di legittimità valutabile ai suddetti fini, si segnalano invece numerosi contributi dottrinari in tale materia».
Al contempo, la stessa Corte ha rilevato però come si sia «pure affermato un diverso orientamento dottrinario in senso contrario(…).A fronte della diversità di opinioni appena evidenziate, la Corte di Cassazione, senza aderire a nessuno dei due predetti orientamenti, si è limitata «a prendere atto di tale contrasto e quindi della mancanza di un indirizzo consolidato nell’uno o nell’altro senso ai fini della valutazione della configurabilità o meno della infrazione disciplinare addebitata al notaio». Di conseguenza, essa ha così ritenuto di «non condividere il diverso assunto della Corte territoriale, che ha concluso per la sussistenza della responsabilità disciplinare dell’attuale ricorrente sulla base del proprio convincimento personale, invero irrilevante ai fini del decidere, e sul generico rilievo che non sussisterebbe un reale contrasto tra i due sopra enunciati indirizzi dottrinari(…) senza peraltro addurre specifici elementi di riscontro in proposito». Ed ancora, ha considerato erroneo l’ulteriore «assunto del giudice di appello in ordine alla manifesta contrarietà all’ordine pubblico delle (…) ricevute dal notaio (…), posto che la sussistenza di un indirizzo della dottrina che ritiene l’ammissibilità di una (…) esclude in radice una tale evenienza, considerato l’ordine pubblico come il complesso dei principi e dei valori che informano l’organizzazione politica dello Stato, e che sono immanenti nell’ordinamento giuridico vigente nello Stato in una determinata fase storica»- Cassazione sentenza 8 maggio 2015, n. 9425)
La seconda invece, spostando l’ ottica della riflessione sulla complessa funzione della attività notarile nel suo insieme (pubblico ufficiale-libero professionista) e sullo aspetto proprio del notaio-interprete del diritto , ribadisce a carattere forte l’obbligo di consulenza (“dovere di consiglio” sic) in determinati contesti (Il notaio, incaricato della redazione ed autenticazione di un contratto (…), non può limitarsi a procedere al mero accertamento della volontà delle parti e a sovrintendere alla compilazione dell’atto, occorrendo anche che egli si interessi delle attività preparatorie e successive necessarie ad assicurare la serietà e la certezza degli effetti tipici dell’atto e del risultato pratico perseguito ed esplicitato dalle parti stesse. Nel caso di specie,(…) la Corte ha ritenuto che rientra nel c.d. “dovere di consiglio”, cui il notaio è tenuto in forza dell’art. 42, comma 1, lett. a) del codice di deontologia notarile, avvertire le parti degli effetti giuridici dell’atto che riceve.- Cassazione, sentenza 18 maggio 2017, n. 12482, sez. III civile).

Bene, se noi estrapoliamo l’essenza di questi due orientamenti giurisprudenziali innestandoli, al di là dei casi di specie, nella complessa fattispecie giuridica dell’edilizia convenzionata, l’esame e l’inquadramento delle ipotesi che ci vengono sottoposte per costruire e rogare un contratto che entra a far parte come bene autonomo nel circuito economico-finanziario del sistema Paese, ci vengono più sereni non potendo mai prescindere, di converso, da quel dovere di corretta informativa pre-contrattuale e di personalità della prestazione che connota in maniera pregnante la nostra professione.
Pertanto, abbiamo ritenuto opportuno impostare questo breve contributo di studio partendo da una lettura dei riferimenti normativi che riguardano la fattispecie in oggetto per dotarci delle indispensabili nozioni tecniche di base. Successivamente abbiamo sviluppato alcune riflessioni sostenute dalla dottrina prevalente (principalmente quella notarile) per arrivare all’analisi di alcuni casi pratici che si pongono, più di frequente nello svolgimento della nostra attività; cercando di fornire indirizzi operativi condivisibili, fermo restando il “diritto di scelta” che resta ad ognuno di noi come singolo professionista. Come è giusto che sia, il lavoro si chiude con una significativa selezione giurisprudenziale indispensabile per un cosciente e corretto inquadramento delle problematiche attinenti, per un equilibrato allineamento alla interpretazione, anche evolutiva della Suprema Corte.

QUADRO II

Parte prima
Riferimenti normativi – note tecniche

A) “PEEP”
– 1) art. 35 L.865/71
“art. 35
(come modificato dall’art. 3, comma 63, legge n. 662 del 1996)
(si veda anche l’art. 31, commi 46 e seguenti, della legge 23 dicembre 1998, n. 448)
1. Le disposizioni dell’articolo 10 della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono sostituite dalle norme di cui al presente articolo.
2. Le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi.
3. Le aree di cui al precedente comma, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell’undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio.
4. Su tali aree il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali.
5. La concessione del diritto di superficie ad enti pubblici per la realizzazione impianti e servizi pubblici è a tempo indeterminato; in tutti gli altri casi ha una durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99.
6. L’istanza per ottenere la concessione è diretta al sindaco o al presidente del consorzio. Tra più istanze concorrenti è data la preferenza a quelle presentate da enti pubblici istituzionalmente operanti nel settore dell’edilizia economica e popolare e da cooperative edilizie a proprietà indivisa.
7. La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio. Con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l’ente concedente ed il richiedente.
8. La convenzione deve prevedere:
a) il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l’applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma;
b) il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero, qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi;
c) le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da realizzare;
d) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione;
e) i criteri per la determinazione e la revisione periodica dei canoni di locazione, nonché per la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi, ove questa a consentita;
f) le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggior gravità in cui tale inosservanza comporti la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie;
g) i criteri per la determinazione del corrispettivo in caso di rinnovo della concessione, la cui durata non può essere superiore a quella prevista nell’atto originario.

9. Le disposizioni del precedente comma non si applicano quando l’oggetto della concessione sia costituito dalla realizzazione di impianti e servizi pubblici ai sensi del quinto comma del presente articolo.
10. I comuni per i quali non sia intervenuta la dichiarazione di dissesto finanziario ed i loro consorzi possono, nella convenzione, stabilire a favore degli enti, delle imprese di costruzione e loro consorzi e delle cooperative edilizie e loro consorzi, che costruiscono alloggi da concedere in locazione per un periodo non inferiore a quindici anni, condizioni particolari per quanto riguarda il corrispettivo della concessione e gli oneri relativi alle opere di urbanizzazione.
(comma sostituito dall’art. 7 della legge n. 136 del 1999)
11. Le aree di cui al secondo comma, destinate alla costruzione di case economiche e popolari, sono concesse in diritto di superficie, ai sensi dei commi precedenti, o cedute in proprietà a cooperative edilizie e loro consorzi ed ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi della presente legge sempre che questi abbiano i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l’assegnazione di alloggi di edilizia agevolata.
(per l’interpretazione del presente comma si veda l’art. 7, comma 4, della legge n. 136 del 1999)
12. I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal Comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167; i corrispettivi della concessione in superficie riferiti al metro cubo edificabile non possono essere superiori al 60 per cento dei prezzi di cessione riferiti allo stesso volume ed il loro versamento può essere dilazionato in un massimo di quindici annualità, di importo costante o crescente, ad un tasso annuo non superiore alla media mensile dei rendimenti lodi dei titoli pubblici soggetti a tassazione (Rendistato) accertata dalla Banca d’Italia per il secondo mese precedente a quello di stipulazione della convenzione di cui al settimo comma. Il corrispettivo delle opere di urbanizzazione, sia per le aree concesse in superficie che per quelle cedute in proprietà, è determinato in misura pari al costo di realizzazione in proporzione al volume edificabile entro il limite di quanto dovuto ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni.
(comma modificato dall’art. 7 della legge n. 136 del 1999)
13. Contestualmente all’atto della cessione della proprietà dell’area, tra il comune, o il consorzio, e il cessionario, viene stipulata una convenzione per atto pubblico, con l’osservanza delle disposizioni di cui all’articolo 8, commi primo, quarto e quinto, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, la quale, oltre a quanto stabilito da tali disposizioni, deve prevedere:
a) gli elementi progettuali degli edifici da costruire e le modalità del controllo sulla loro costruzione;
b) le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da costruire;
c) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici;
d) i casi nei quali l’inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzione comporta la risoluzione dell’atto di cessione.
14. I criteri di cui alle lettere e) e g) e le sanzioni di cui alla lettera f) dell’ottavo comma, nonché i casi di cui alla lettera d) del precedente comma dovranno essere preventivamente deliberati dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio e dovranno essere gli stessi per tutte le convenzioni.
15. – 16. – 17. – 18. – 19. – (abrogati dall’art. 23 della legge n. 179 del 1992)
19. Chiunque in virtù del possesso dei requisiti richiesti per l’assegnazione di alloggio economico o popolare abbia ottenuto la proprietà dell’area e dell’alloggio su di essa costruito, non può ottenere altro alloggio in proprietà dalle amministrazioni o dagli enti indicati nella presente legge o comunque costruiti con il contributo o con il concorso dello Stato a norma dell’art. 17 del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2.
20. Qualora per un immobile oggetto di un intervento di recupero sia stato, in qualunque forma, concesso, per altro titolo, un contributo da parte dello Stato e delle regioni, può essere attribuita l’agevolazione per il recupero stesso soltanto se, alla data di concessione di quest’ultima, gli effetti della predetta contribuzione siano già esauriti.
(comma aggiunto dall’art. 23 della legge n. 179 del 1992)”
– 2) L. 179/92
-abroga i commi 15, 16, 17, 18 e 19 che prescrivevano che:
-Gli immobili fossero inalienabili per dieci anni dal rilascio dell’abitabilità;
-Decorsi i primi dieci anni, per ulteriori dieci anni gli immobili fossero alienabili esclusivamente a soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici e popolari al prezzo fissato dall’U.T.E.;
-Decorsi venti anni, gli immobili fossero alienabili a chiunque con obbligo di corrispondere al Comune il maggior valore dell’area rispetto alla data dell’acquisto in base alla valutazione dell’U.T.E;
-Gli atti perfezionati in violazione dei vincoli fossero nulli.
– 3) L. 662/96
*INTRODUZIONE VINCOLI PREZZO/CANONE: introduzione per le convenzioni in piena proprietà dei vincoli in ordine alla determinazione del prezzo di cessione e del canone di locazione previsti dalle convenzioni “Bucalossi”, con conseguente equiparazione della disciplina applicabile al diritto di superficie e al diritto di piena proprietà;
– 4) art. 31 comma 45,46 47,48 e 49 bis L. 448/98
“45. I comuni possono cedere in proprietà le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, ovvero delimitate ai sensi dell’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, già concesse in diritto di superficie ai sensi dell’articolo 35, quarto comma, della medesima legge n. 865 del 1971. Le domande di acquisto pervenute dai proprietari di alloggi ubicati nelle aree non escluse, prima della approvazione della delibera comunale, conservano efficacia.
46. Le convenzioni stipulate ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, e precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, per la cessione del diritto di proprietà, possono essere sostituite con la convenzione di cui all’articolo 8, commi primo, quarto e quinto della legge 28 gennaio 1977, n. 10, alle seguenti condizioni:
a) per una durata di 20 anni diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione;
(lettera così modificata dall’articolo 23-ter, comma 1-bis, legge n. 135 del 2012)
b) in cambio di un corrispettivo, per ogni alloggio edificato, calcolato ai sensi del comma 48.
47. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48.

48. Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dal l’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell’atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà ai momento della trasformazione di cui al comma 47.
(comma così modificato dall’art. 1, comma 392, legge n. 147 del 2013)
49. È esclusa in ogni caso la retrocessione, dai comuni ai proprietari degli edifici, di somme già versate da questi ultimi e portate in detrazione secondo quanto previsto al comma 48.
49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto dì proprietà, stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
(comma introdotto dall’articolo 5, comma 3-bis, legge n. 106 del 2011)”

B)“BUCALOSSI
-1) artt. 7 e 8 L. 10/77, sostituiti dagli artt. 17 e 18 D.P.R. 380/01

“Art. 17 – Riduzione o esonero dal contributo di costruzione.
1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall’articolo 18.
2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.
3. Il contributo di costruzione non è dovuto:
a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153;(l’art. 12 della legge n. 153 del 1975 è stato abrogato dall’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 99 del 2004; si vedano ora l’art. 1, comma 1 del d.lgs. n. 99 del 2004 e l’articolo 2135 del codice civile)
b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari;
c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;
d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell’assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale.
(lettera così modificata dall’art. 54, comma 2, lett. d), legge n. 221 del 2015)
4. Per gli interventi da realizzare su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.
(comma così modificato dall’art. 17, comma 1, lettera h), legge n. 164 del 2014)
4-bis. Al fine di agevolare gli interventi di densificazione edilizia, per la ristrutturazione, il recupero e il riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore al venti per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni nei casi non interessati da varianti urbanistiche, deroghe o cambi di destinazione d’uso comportanti maggior valore rispetto alla destinazione originaria. I comuni definiscono, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione, i criteri e le modalità applicative per l’applicazione della relativa riduzione.
(comma aggiunto dall’art. 17, comma 1, lettera h), legge n. 164 del 2014)
Art. 18 – Convenzione-tipo
1. Ai fini del rilascio del permesso di costruire relativo agli interventi di edilizia abitativa di cui all’articolo 17, comma 1, la regione approva una convenzione-tipo, con la quale sono stabiliti i criteri nonché i parametri, definiti con meccanismi tabellari per classi di comuni, ai quali debbono uniformarsi le convenzioni comunali nonché gli atti di obbligo in ordine essenzialmente a:
a) l’indicazione delle caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi;
b) la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree, così come definito dal comma successivo, della costruzione e delle opere di urbanizzazione, nonché delle spese generali, comprese quelle per la progettazione e degli oneri di preammortamento e di finanziamento;
c) la determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi;
d) la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni.
2. La regione stabilisce criteri e parametri per la determinazione del costo delle aree, in misura tale che la sua incidenza non superi il 20 per cento del costo di costruzione come definito ai sensi dell’articolo 16.
3. Il titolare del permesso può chiedere che il costo delle aree, ai fini della convenzione, sia determinato in misura pari al valore definito in occasione di trasferimenti di proprietà avvenuti nel quinquennio anteriore alla data della convenzione.
4. I prezzi di cessione ed i canoni di locazione determinati nelle convenzioni ai sensi del primo comma sono suscettibili di periodiche variazioni, con frequenza non inferiore al biennio, in relazione agli indici ufficiali ISTAT dei costi di costruzione intervenuti dopo la stipula delle convenzioni medesime.
5. Ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione è nulla per la parte eccedente.”

-2) art. 31 comma 49 ter L. 448/98, introdotto dall’art. 5 comma 3 bis D. L. 70/11
“49-ter. Le disposizioni di cui al comma 49-bis si applicano anche alle convenzioni di cui all’articolo 18 del testo unico di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
(comma introdotto dall’articolo 5, comma 3-bis, legge n. 106 del 2011)”

C) NORME CIVILISTICHE
(Riferentesi alle convenzioni stipulate convenzionalmente contenenti vincoli in tutto o in parte uguali a quelli previsti per le convenzioni legali)
-A) ART. 1379 C.C., DIVIETO DI ALIENAZIONE;
-B) ARTT. 1218 E 1023 C.C., INADEMPIMENTO E RISARCIMENTO;
-C) ARTT. 1453 E 1458 C.C., RISOLUZIONE;
-D) ART. 2965 C.C., DECADENZA.
Parte seconda
Note tecniche: la tipologia dell’edilizia di cui alla costruzione in aree P.E.E.P. e da convenzioni Bucalossi (a cura dell’ Ing. Cesare Barrotta)

Il problema sociale delle abitazioni collettive prese consistenza nella seconda metà del XIX secolo, in conseguenza dello sviluppo industriale iniziato verso la fine del XVIII secolo e affermatosi vigorosamente nei primi decenni del sec. XIX: a Londra, nel 1841, si formò la prima società fondata per costruire case per operai e piccoli impiegati al centro. Un po’ prima prese consistenza il problema delle città operaie, acuito dalla necessità di dare alloggio agli operai delle miniere di carbone e dei centri industriali. Poi le iniziative si moltiplicarono, finché ai nostri giorni si può dire essersi formata in tutti i paesi una speciale branca d’industria edilizia dotata di una propria fisionomia e di propri sistemi di finanziamento.
In Italia, nei primi decenni del XX secolo, furono emanate diverse disposizioni per la costruzione di case di edilizia economica.
In particolare con la Legge Luzzatti (L 254/1903) si intervenne per la prima volta in favore dell’edilizia economica popolare, introducendo delle agevolazioni per la costruzione delle stesse. Negli stessi anni nacque un nuovo ente: l’I.C.P. (Istituto Case Popolari).Lo scopo era promuovere, realizzare e gestire l’edilizia pubblica finalizzata all’assegnazione di abitazioni ai meno abbienti, adeguando il fitto di locazione al reddito di lavoro .
Attraverso il Regio Decreto del 28 aprile 1938, n.1165, viene definito il nuovo assetto, su base provinciale, degli I.A.C.P. (Istituti Autonomi Case Popolari), istituti derivanti dall’ I.C.P.
Nel secondo dopoguerra, caratterizzato dall’esplosione demografica delle città, nel 1949, attraverso la Legge Fanfani ( L 43/1949), il Parlamento approvò i “Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori”. L’intervento gestito dall’Istituto Nazionale della Assicurazioni (I.N.A.) voleva favorire, tramite la gestione e la distribuzione dei fondi agli I.A.C.P. , il rilancio dell’attività edilizia, l’assorbimento di un considerevole numero di disoccupati e la costruzione di alloggi per le famiglie a basso reddito. Il piano INA-Casa si poneva il problema di costruire il maggior numero di alloggi con il minor costo possibile operando in deroga alle previsioni di P.R.G.
Infatti, per il contenimento dei costi, si mirava ad acquistare terreni con un basso valore economico: terreni collocati in posizione periferica non destinati, secondo i P.R.G. o il PDF, all’edificazione, ma estesi in modo da creare un “quartiere autosufficiente” riservato alle classi meno abbienti.
Il problema dell’edilizia economica e popolare in Italia venne affidato in gestione all’INA-Casa fino all’emanazione della Legge 167/1962 che mirava a reperire le aree nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici attraverso i Piani di Zona che, contrariamente ai quartieri INA-Casa, attuavano le previsioni del P.R.G., in quanto prevedevano gli insediamenti di edilizia economica e popolare in aree destinate alla edificabilità.
La Legge 167/62 non prefissava la dimensione di un piano di zona. Il suo dimensionamento era commisurato alle esigenze dell’edilizia economica popolare e al suo prevedibile sviluppo.
Con la Legge 865/1971,invece,si stabiliva che il dimensionamento non poteva superare il 60% del fabbisogno complessivo di edilizia abitativa; e con l’emanazione della Legge del 10/1977 (Bucalossi) veniva imposto che il dimensionamento doveva essere compreso fra il 40% ed il 70% del fabbisogno abitativo complessivo. Attraverso i Piani di Zona venivano individuate le cosiddette aree P.E.E.P. (Piani per l’edilizia economica e popolare), riservate alla costruzione di case popolari.
La progettazione dei piani di zona e dei complessi destinati all’edilizia economica e popolare ha visto impegnati negli anni alcuni fra i più noti architetti italiani. Lo stato di degrado architettonico, in cui purtroppo versano oggi molti quartieri PEEP,è solo frutto della mancanza di manutenzione ordinaria e straordinaria sia da parte degli Enti che dei cittadini residenti.

CARATTERISTICHE DI UN ALLOGGIO P.E.E.P.
Prima dell’entrata in vigore della Legge n°457/78 le dimensioni degli alloggi erano stabilite dai Piani di Zona, previsti dalla Legge 167/62 . La Superficie Utile degli appartamenti raggiungeva mediamente i 110mq, per consentire agli IACP di destinare tali abitazioni ai nuclei familiari più numerosi .
In realtà gli interventi realizzati con la convenzione P.E.E.P. e quelli realizzati con la convenzione Bucalossi come previsto dall’art 8 della suddetta legge 10/1977( sostituito dall’art 18 DPR 380/2001)non differiscono nelle dimensioni fino all’entrata in vigore delle legge 457/78.
Con la legge 457/78 si è stabilito che gli alloggi realizzati in area P.E.E.P. non devono avere superficie utile (S.U.) superiore a mq 95calcolata secondo quanto previsto dall’art. 16 L. 05.08.1978, n. 457 e, successivamente, dall’art. 6 del D.M. LL.PP. 05.08.1994. I suddetti alloggi devono inoltre essere dotati delle caratteristiche tecniche di cui all’art. 43 L. 457/1978 ,che così recita:
1. Gli edifici residenziali che comprendano abitazioni fruenti di contributo dello Stato, ai sensi della presente legge (L 457/1978) devono avere le seguenti caratteristiche:
a) altezza virtuale non superiore a metri 4,50, calcolata come rapporto tra i metri cubi totali vuoto per pieno dell’edificio e la somma delle superfici utili abitabili delle abitazioni;
b) altezza netta delle abitazioni e dei loro vani accessori, misurata tra pavimento e soffitto, fatte salve eventuali inferiori altezze previste da vigenti regolamenti edilizi, non superiore a metri 2,70 per gli ambienti abitativi e, per i vani accessori, non inferiore a metri 2,40.
2. Per l’edilizia residenziale, anche non fruente di contributi pubblici, sono consentite:
a) la installazione nelle abitazioni dei servizi igienici e la realizzazione nei fabbricati di scale, in ambienti non direttamente aerati, alle condizioni previste negli articoli 18 e 19 della legge 27 maggio 1975, n. 166;
b) altezze nette degli ambienti abitativi e dei vani accessori delle abitazioni, misurate tra pavimento e soffitto, fatte salve eventuali inferiori altezze previste da vigenti regolamenti edilizi, non inferiori a metri 2,70 per gli ambienti abitativi e metri 2,40 per i vani accessori.
L’osservanza di tali norme deve essere richiamata nella concessione a costruire rilasciata dal Comune ai sensi della legge 28/01/1977 n 10 ( Bucalossi)
La superficie massima delle nuove costruzioni, misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni, non può superare, pena la decadenza dei benefici previsti dalla legge, mq 95, oltre a mq 18 per autorimessa o posto macchina.
Superficie massima abitazioni Smax = somma delle seguenti superfici:
• 95 mq max: superficie dei locali misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni;
• 18 mq: autorimessa o posto auto;
Il progetto dell’organismo edilizio deve essere accompagnato da un apposito capitolato descrittivo delle opere per fabbricati residenziali.

Per l’art. 6 D.M. LL.PP. 05.08.1994“ai fini della determinazione delle superfici e del calcolo della Superficie Complessiva da utilizzarsi per la verifica della congruità dei costi degli interventi di edilizia residenziale, a totale o a parziale contributo dello Stato valgono le seguenti definizioni:
1) Superficie Utile abitabile (Su) – si intende la superficie di pavimento degli alloggi misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni, delle soglie di passaggio e degli sguinci di porte e finestre;
2) Superficie non residenziale (Snr) – si intende la superficie risultante dalla somma delle superfici di pertinenza degli alloggi – quali logge, balconi, cantinole e soffitte – e di quelle di pertinenza dell’organismo abitativo- quali androne d’ingresso, porticati liberi, volumi tecnici, centrali termiche ed altri locali a servizio della residenza – misurate al netto dei muri perimetrali e di quelli interni;
3) Superficie parcheggi (Sp) – si intende la superficie da destinare ad autorimesse o posti macchina coperti di pertinenza dell’organismo abitativo, comprensiva degli spazi di manovra. Per gli interventi di nuova edificazione: la superficie non residenziale (Snr) dovrà essere contenuta entro il 45% della superficie utile abitabile. Il limite del 45% si intende non per singolo alloggio ma riferito al totale della superficie utile (Su) dell’organismo abitativo; la superficie parcheggi (Sp) dovrà essere contenuta entro il 45% della superficie utile abitabile. lI limite del 45% si intende non per singolo alloggio ma riferito al totale della superficie utile (Su) dell’organismo abitativo. Alla suddetta percentuale si potrà derogare in presenza di organismi abitativi composti prevalentemente da alloggi di superficie utile abitabile (Su) inferiore a 60 mq; la superficie complessiva (Sc) è costituita dalla superficie utile abitabile aumentata del 60% della somma della superficie non residenziale e della superficie parcheggi:
Sc = Su + 60% (Snr + Sp).
Per gli interventi di recupero primario e di manutenzione straordinaria: la superficie complessiva è costituita dalla somma delle superfici utili abitabili, delle superfici nette non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti. Per gli interventi di recupero secondario: la superficie complessiva è costituita dalle superfici abitabili aumentata del 70% della somma delle superfici non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti di pertinenza dell’alloggio. Per gli interventi di recupero che prevedono l’acquisizione dell’edificio: la superficie complessiva è costituita dalla somma delle superfici utili abitabili, delle superfici nette non residenziali e delle superfici per parcheggi coperti.”

1. CALCOLO DELLA SU (Superficie Utile) dell’unità abitativa
La Superficie utile Su = somma delle superfici di tutti i piani fuori ed entro terra misurata al netto di tutti gli elementi verticali (murature, pilastri, tramezzi), di sguinci e vani di porte e di finestre, incluse le scale interne ad una stessa unità immobiliare.
Sono esclusi:
• portici pubblici o di uso pubblico
• centrali termiche e di condizionamento
• cabine elettriche locali per motore ascensore
• vani scale e degli ascensori
• locali destinati a servizi tecnici del fabbricato
Ed inoltre
• terrazze, balconi o logge, androni di ingresso condominiali;
• locali per autoclavi e per contatori;
• locali per deposito di attrezzature per la pulizia e la manutenzione del condominio;
• spazi di manovra e corridoi coperti o interrati per l’accesso ai garages, ecc.;
• vani scala e ascensori con i relativi locali tecnici di servizio;
• il portico condominiale qualora sia fruibile da tutta la collettività in quanto accessibile da spazi pubblici;
• gli sbalzi coperti, tranne quelli in cui vi sia un prolungamento del solaio interno o piattaforma, tale da costituire prolungamento dell’appartamento, chiuso da muratura o comunque da qualsiasi altro materiale (es. veranda), così da creare un vano accessorio all’appartamento stesso.
Lo sbalzo coperto, qualora si tratti di un prolungamento del solaio interno sostenuto da pilastri, in quanto a funzione, è da assimilarsi ad un portico condominiale, pertanto va computato nella S.U. Le autorimesse private concorrono al calcolo della S.U., diversamente dagli spazi di manovra e dai corridoi coperti o interrati che danno accesso ai garage.
I corridoi interni di un condominio cosi come i vani delle scale interne ad una unità abitativa(appartamento duplex)rientrano a far parte della S.U.

2. CALCOLO DELLA SNR (Superficie non residenziale).
Ai fini del calcolo della Sc (superficie complessiva) la Superficie non residenziale Snr, è la somma delle superfici di seguito riportate:
• portici pubblici o di uso pubblico
• centrali termiche e di condizionamento
• cabine elettriche
• locali per motore ascensore
• vani scale e degli ascensori
• locali destinati a servizi tecnici del fabbricato
• terrazze, balconi o logge, androni di ingresso condominiali;
• locali per autoclavi e per contatori;
• locali per deposito di attrezzature per la pulizia e la manutenzione del condominio;
• spazi di manovra e corridoi coperti o interrati per l’accesso ai garages, ecc.;
• vani scala e ascensori con i relativi locali tecnici di servizio;
• il portico condominiale qualora sia fruibile da tutta la collettività in quanto accessibile da spazi pubblici;
• gli sbalzi coperti, tranne quelli in cui vi sia un prolungamento del solaio interno o piattaforma, tale da costituire prolungamento dell’appartamento, chiuso da muratura o comunque da qualsiasi altro materiale (es. veranda), così da creare un vano accessorio all’appartamento stesso.
• (Alcuni Regolamenti di attuazione dei Piani P.E.E.P possono leggermente discostarsi)

Qualsiasi sia il computo, la superficie non residenziale Snr deve essere contenuta entro il 45% della Superficie Utile abitabile, riferita all’intero organismo abitativo.

Snr ≤ 45 % Suabitabile totale dell’organismo abitativo – deroga per alloggi con Su< 60 mq

3. CALCOLO DELLA SP (Superficie parcheggi)
Superficie parcheggi Sp = somma delle seguenti superfici di pertinenza dell’organismo abitativo:
• autorimesse
• posti macchina coperti
• spazi di manovra
• Sp ≤ 45 % Suabitabile totale dell’organismo abitativo

4. CALCOLO DELLA SC (superficie complessiva).
Al fine di determinare il prezzo medio di vendita (Pm) di un immobile ubicato in area P.E.E.P. si riporta la seguente definizione conformemente all’art. 6 D.M. LL.PP. 05.08.1994;
Superficie complessiva Sc :La superficie complessiva è costituita dalla superficie utile abitabile aumentata del 60% della somma della superficie non residenziale e della superficie parcheggi:
Sc = [(Su + 60% (Snr + Sp)]
dove:
Su = superficie utile abitabile
Snr = superficie non residenziale
Sp = superficie parcheggi

5. ALTEZZA VIRTUALE – ALTEZZA NETTA – ALTEZZA DEL FABBRICATO
L’altezza virtuale Hvnon deve superare i mt. 4.50, calcolati come rapporto tra i metri cubi totali vuoto per pieno dell’edificio e la somma delle superfici utile abitabili delle abitazioni;
L’altezza netta Hn minima dei vani abitabili e accessori, misurata tra pavimento e soffitto
• per vani abitabili ≥ mt. 2.70
• per vani accessori <= mt. 2.40
• per servizi come stabilito dal vigente regolamento edilizio comunale
L’altezza del fabbricato (H) viene calcolata come la massima altezza tra quella delle varie fronti, misurata dal piano di utilizzo (è quella del punto più alto della o delle strade pubbliche su cui il fabbricato prospetta.)

6. CALCOLO DEL VOLUME
Il volume totale (V) dell’edificio, espresso in mc vuoto per pieno, deve rispettare quanto previsto dall’art 43 della legge 457/1978.
Cioè la somma delle superfici utili degli appartamenti moltiplicato 4,5 determina il volume totale massimo consentito.
Quest’ultimo viene calcolato sulla base delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG e del Piano di zona.

7. CALCOLO DEL PREZZO DI VENDITA DEGLI ALLOGGI REALIZZATI IN AREA P.E.E.P.
Il prezzo di vendita degli alloggi è determinato dalle singole Regioni e varia secondo una formula matematica che tiene conto di alcune voci quali : il prezzo unitario di vendita , il costo teorico base , alcuni coefficienti moltiplicativi e relativi addendi, ecc.
La Regione Campania con decreto dirigenziale n. 470 del 03/12/2014 ha determinato i “ limiti di costo per interventi di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata. “
Il costo totale dell’intervento di nuova edificazione (C.T.N.), riconosciuto all’operatore, è costituito dalla somma dei seguenti addendi:
1) Costo base di realizzazione tecnica(C.B.N.) per gli interventi di nuova edificazione: € 820,00per mq di superficie complessiva.
2) Maggiorazione del costo base di realizzazione tecnica, giustificata dalla migliore qualità energetica ed ambientale del progetto e/o dalla minimizzazione dei costi di gestione, per cui si riconosce un incremento percentuale massimo sul C.B.N. del 36%.
3) Maggiorazione del costo base per particolari condizioni tecniche, di seguito riportate:
a) intervento in zona sismica: maggiorazione max sul C.B.N.: per la zona 3 (S=6): 6%; per la zona 2 (S=9): 9%; per la zona 1 (S=12): 12%;
b) intervento localizzato in Comune di altitudine > 500 m. s.l.m., su un’isola o nei comuni sul mare della costiera sorrentino-amalfitana, ovvero per eventuali prescrizioni imposte dalla Soprintendenza in corso d’opera: maggiorazione max sul C.B.N.: 5%.
La somma degli elementi di cui ai punti 1), 2) e 3), espressiva del costo di realizzazione tecnica dell’intervento di nuova edificazione (C.R.N.), quindi, non potrà eccedere il limite massimo del medesimo costo stabilito in € 1.254,60(C.B.N.x 1,53) per mq di superficie complessiva (Sc).
4) Oneri Complementari, che comprendono i seguenti elementi:
a) acquisizione aree e urbanizzazioni primarie; sono riconosciuti:
a1) oneri per l’acquisizione delle aree interessate dal programma: maggiorazione massima sul C.R.N. 15%;
a2) oneri per la realizzazione e la manutenzione per due anni delle urbanizzazioni primarie, quali parcheggi pertinenziali esterni, aree a verde e aree destinate allo svago di uso comune, nonché i costi per l’eventuale rimozione di preesistenti containers, baracche etc, da sostituire:maggiorazione massima sul C.R.N. 10%.
Le percentuali di cui ai punti a1) ed a2) possono differire in più o in meno, purché la loro somma non ecceda il limite del 25%.
b) oneri accessori per allacci acqua, luce, gas telefoni: maggiorazione massima sul C.R.N.: 5%;
c) spese tecniche e generali:
• per il personale interno alle pubbliche Amministrazioni ai sensi del D.Lgs. 163/2006 – art. 90, com. 1) lett. a), b) e c) va corrisposta una indennità massima sul C.R.N. del 2% come previsto dal D.Lgs. 163/2006, art. 92, c. 5 per la progettazione, direzione lavori, collaudo statico, collaudo tecnico-amministrativo, verifiche tecniche;
• le pubbliche Amministrazioni che hanno carenza di personale tecnico (art. 90, c. 6 del D. Lgs. 163/2006), possono affidare la progettazione, direzione lavori, collaudo statico, collaudo tecnico-amministrativo, verifiche tecniche ai soggetti di cui al c. 1, lett. d), e), f), f-bis), g) e h) dell’art. 90 del D. Lgs. 163/2006 cui va corrisposta una indennità massima del 12% sul C.R.N. comprensiva di IVA e C.N.P.A.I.A;
• per spese di pubblicità e gestione dell’appalto si applica una maggiorazione massima sul C.R.N. del 3%.
d) spese tecniche per la redazione dei piani di sicurezza ai sensi del D.l.vo 81/2008, sia in fase di progettazione che di esecuzione, comprensive di I.V.A. e C.N.P.A.I.A.: maggiorazione massima sul C.R.N.: 5%;
e) prospezioni geognostiche, indagini archeologiche, rilievi e saggi (comprensive di oneri complementari): maggiorazione massima sul C.R.N.: 3%;
f) accantonamento per eventuali maggiori oneri – utilizzabile a seguito di specifica autorizzazione regionale – per smaltimento amianto, accordi bonari ex art 12 D.P.R. 554/99, ecc.. (In tale fondo di accantonamento vanno a confluire anche le somme derivanti dai ribassi d’asta): maggiorazione massima sul C.R.N.: 12% (la quota parte dello 0,5% deve essere obbligatoriamente accantonata per le spese del procedimento di assegnazione alloggi).
Gli oneri complementari possono essere riconosciuti nel loro complesso fino all’importo tale che la somma degli elementi di cui ai punti 1), 2), 3), e 4), espressiva del costo totale dell’intervento di nuova edificazione (C.T.N.), non ecceda il limite massimo del medesimo costo stabilito, pertanto, in € 1.881,90 (C.R.N. x 1,50) per mq di superficie complessiva.

Per la REGIONE PUGLIA con delibera 766 del 23 Marzo 2010 il costo totale dell’intervento di nuova costruzione (C.T.N.),stabilito con criteri analoghi, non deve eccedere il limite massimo, di euro 1.300,62per metroquadro di superficie complessiva (Sc), da incrementarsi, per gli interventi di edilizia sovvenzionata, dell’I.V.A. gravante, definita sulla base delle disposizioni vigenti.L’IVA gravante va recuperata, per l’edilizia sovvenzionata, all’interno del finanziamento assentito dalla Regione all’Ente attuatore.

Per la REGIONE LAZIO:
Gli edifici dovranno essere costruiti su aree di proprietà comunale conforme con gli strumenti urbanistici vigenti, con destinazione a Edilizia Residenziale Pubblica, e dovranno essere provviste di opere di urbanizzazione primarie e secondarie.
A seconda del tipo di intervento che i Comuni andranno a realizzare, dovrà tenersi conto dei limiti massimi di costo ammessi per l’edilizia residenziale pubblica sovvenzionata stabiliti dalla Regione con D.G.R.L. n.93/1997, che, aggiornati alla data settembre 2009, sono così stabiliti:
Provincia di C.B.N. mq/s.c. C.R.N. mq/s.c. C.T.N. mq/s.c.
Frosinone € 789,49 € 902,28 € 1278,23
Latina € 751,90 € 864,69 € 1218,08
Rieti € 751,90 € 864,69 € 1218,08
Roma € 789,49 € 902,28 € 1278,23
Viterbo € 751,90 € 864,69 € 1218,08

C.B. = Costo base di realizzazione tecnica;
C.R. = Costo realizzazione tecnica con maggiorazione (max 15%) per qualità aggiuntiva;
C.T. = Costo totale dell’intervento.

Prendendo a riferimento il massimale di costo per nuova costruzione, tipologia in linea, vigente nella REGIONE TOSCANA(approvato con Decreto Dirigenziale n. 1844 del 23.04.2007), il Costo di Realizzazione Tecnica (cioè il costo di costruzione degli alloggi) per tipologia in linea è pari a € 833,88 a mq. di Superficie Complessiva (SC = SU +0,60 x (SNR + SP)). Il Costo Totale dell’intervento (quindi comprensivo del costo di realizzazione tecnica + area e urbanizzazioni + spese tecniche e generali, IVA esclusa) è di € 1.184,11 amq. di Superficie Complessiva (sempre per tipologia in linea).

Nella REGIONE PIEMONTE, il Programma Casa denominato “10.000 alloggi entro il 2012” (Approvato dalla G.R. con Deliberazione n. 10-5298 del 19.02.2007) ha utilizzato per la stima del fabbisogno finanziario del programma un costo medio totale ad alloggio (di superficie utile di mq. 75,00) un importo ad alloggio di € 120.000,00, conseguentemente il Costo Totale medio risulta (€ 120.000,00/mq. 75,00) = € 1.600,00 a mq.di superficie utile.

Nella REGIONE EMILIA ROMAGNA, la Deliberazione 3 luglio 2006 n. 946, di approvazione del bando per il Programma “3.000 case per l’affitto e la prima casa in proprietà” ha previsto un costo complessivo di realizzazione degli alloggi per la nuova costruzione pari rispettivamente a:€1.750,00 a mq. di SCper Comuni capoluoghi di provincia e comuni contermini;€ 1.650,00 a mq. di SC per Comuni non contermini ai capoluoghi di provincia e con più di 15.000 abitanti. Tali valori possono essere incrementati di una percentuale max del 6% per gli interventi realizzati applicando i principi di ecosostenibilità. Con un valore max dell’area prima delle opere di urbanizzazione pari rispettivamente a € 500 e € 350.

La REGIONE LOMBARDIA, con l’Avviso di ricognizione di cui al D.D. n. 361/18.4.2007 ha stabilito che il cofinanziamento richiedibile per l’E.R.P. sovvenzionata, pari all’80% del costo totale, è determinato in base al Costo di Intervento, calcolato assommando al Costo Convenzionale di Costruzione il costo delle aree (quest’ultimo stimato con apposita perizia). Per l’anno 2007 il Costo Convenzionale è stabilito in € 1.250,00 a mq. di SC + ilcosto delle aree. Quindi dovremmo essere mediamente ad un Costo Totale di € 1.350,00/ € 1.450,00 a mq. di SC.

QUADRO III

Inquadramento ed evoluzione interpretativa

Parte prima
Edilizia convenzionata: considerazioni dogmatiche.

Per Edilizia Convenzionata si intende quella parte dell’edilizia pubblica residenziale, realizzata sulla base di una convenzione tra un Comune e un soggetto privato, solitamente società cooperative, con la quale si disciplinano una serie di aspetti relativi a un dato intervento edilizio.
Il fenomeno, tradizionalmente, conosce due tipi di convezioni, quella perfezionata ai sensi della legge n. 865 del 1971, art. 35 (convenzione P.E.E.P). e quella perfezionata ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge 10/1977, oggi articoli 17 e 18 del d.p.r. 380/2001 (c.d. convenzione Bucalossi).
Sul piano della ricostruzione, in generale, è stata osservata l’opportunità di distinguere nell’ambito delle convenzioni urbanistiche:
• Convezioni “di piano attuativo”, rientranti negli strumenti di pianificazione del territorio, con cui si attuano le scelte operate negli strumenti urbanistici di livello superiore (es. P.R.G.), mediante una collaborazione tra l’ente locale e il privato. In altri termini lo scopo di questo tipo di convenzioni è quello di disciplinare l’attività urbanistica ed edilizia posta in essere dai privati, attraverso un “dialogo” paritario tra la p.a. e privato.
• Convenzioni edilizie: convenzioni il cui scopo è quello di disciplinare gli obblighi ed i comportamenti a cui è tenuto il privato affinché possa ottenere il rilascio del titolo abilitativo edilizio a condizione di favore.
Natura giuridica delle convenzioni.
In dottrina si discute circa la natura giuridica delle convenzioni urbanistiche. Diverse sono state le soluzioni:
• Contratti ad oggetto pubblico.
• Accordo procedimentale.
• Atto di programmazione.
• Atto accessorio a provvedimento amministrativo.
In realtà, quel che sembra certa è la natura contrattuale delle convenzioni, con la conseguente applicabilità della disciplina codicistica in materia di contratti; mentre si continua a dibattere sui confini oltre i quali le norme privatistiche non possano più operare e si debba far uso degli strumenti pubblicistici.
In giurisprudenza, invece, si attribuisce alle convenzioni la natura di contratti di natura peculiare che si inseriscono nell’ambito di un procedimento amministrativo ma che lasciano integra la potestà pubblicistica del comune di sciogliersi dal vincolo contrattuale per sopravvenute esigenze pubbliche.
Definizione e profilo causale delle convenzioni principali.
Premesse queste considerazioni generali, è possibile, a questo punto, analizzare le particolari fattispecie che, come osservato, prendono la forma della c.d. Convenzione P.E.E.P. e della Convenzione Bucalossi.
Quanto alla prima, essa ricorre allorché l’intervento edilizio sia ricompreso in un procedimento di edilizia residenziale pubblica, in attuazione di un piano di edilizia economico popolare. Le convenzioni di questo tipo sono vere e proprie convenzioni urbanistiche, finalizzate ad una pianificazione del territorio, con individuazione di aree destinate specificamente all’edilizia residenziale pubblica, che possono essere espropriate per assicurare a chi ne ha bisogno la costruzione di alloggi abitativi.
Tali convenzioni, previste dall’art 35 l. 865 del 1971, costituiscono il punto principale di un più ampio procedimento di natura amministrativa, volto a realizzare un programma di edilizia pubblica residenziale che parte dall’esproprio dell’area per giungere sino alla disciplina della successiva alienazione o locazione dell’alloggio assegnato e/o venduto.
In particolare la convenzione costituisce lo strumento col quale la p.a. dispone delle aree espropriate, a favore dei soggetti attuatori degli interventi di edilizia economica popolare. Si tratta un atto complesso, avente natura giuridica complessa.
• di concessione/contratto per la parte che realizza il trasferimento in capo al concessionario del diritto (superficie o proprietà) che lo autorizza all’uso dell’area. La qualificazione come concessione di tale parte dell’atto si impone in relazione alla natura di bene indisponibile di tali aree, quale unico strumento per l’utilizzazione di un bene pubblico.
• Di convenzione urbanistica per la parte che determina il sorgere in capo al concessionario, di una serie di obbligazioni aventi tutte riferimento all’utilizzazione del territorio in modo conforme alle prescrizioni urbanistiche vigenti ( anche per funzione e tipologia).
È stato osservato in dottrina , quanto alla natura giuridica, che, va premesso che le aree incluse nei piani di zona fanno parte del patrimonio indisponibile del Comune, come recita l’art. 35 della legge 865 del 1971; in questo modo, come ha chiarito la dottrina, “si è voluto salvaguardare in maniera più consistente la particolare destinazione delle aree al servizio pubblico dell’edilizia economica e popolare”.
Esse aree, pertanto, godono di un vincolo di destinazione, dal quale non possono essere distolte se non nei modi stabiliti dalla legge. Questa, nel nostro caso, ha previsto un meccanismo che dottrina e giurisprudenza qualificano come concessione-contratto, cioè un meccanismo negoziale caratterizzato da aspetti pubblicistici e da aspetti privatistici
Ed è stato espressamente affermato che l’art. 35 della legge 865 del 1971, soprattutto per quanto attiene all’assegnazione delle aree in diritto di superficie, rappresenta un esempio caratteristico di concessione-contratto, che si sostanzia nella concessione (atto del Comune inteso ad attribuire all’assegnatario il diritto di superficie sull’area) e nella convenzione da stipularsi per atto pubblico, allo scopo di dare consistenza effettiva all’atto concessorio. In questo modo per effetto della convenzione sorge a favore del superficiario un diritto soggettivo che, nei confronti dei terzi, è pieno e perfetto .
Le c.d. Convenzioni “Bucalossi” ricorrono, invece, allorché l’intervento edilizio sia realizzato in forza di una diversa tipologia di convenzioni, per beneficiare di una riduzione del contributo concessorio. Le convenzioni di questo secondo tipo sono convenzioni edilizie e non urbanistiche, per le quali non ricorre alcuna pianificazione del territorio, e che hanno come funzione quella di disciplinare la realizzazione e la successiva gestione di un intervento edilizio, particolarmente qualificato e finalizzato con riguardo al quale l’attuatore beneficia di un vantaggio patrimoniale consistente nella riduzione del contributo concessorio.
Profili civilistici delle convenzioni di modifica.
• Sostituzione di una convenzione P.E.E.P. con una convenzione Bucalossi: ferma la natura giuridica delle convenzioni in esame, l’art. 31, comma 46, l. 448/1998 ha previsto la legittimazione delle parti a stipulare una convenzione Bucalossi, in guisa che il rapporto tra privato e p.a. sia regolato non più da una convenzione P.E.E.P. ma da una convenzione Bucalossi.
• Trasformazione del diritto di proprietà superficiaria in diritto di piena proprietà: si tratta sempre di una concessione-contratto, cioè di un meccanismo negoziale caratterizzato da aspetti pubblicisti e privatistici, in particolare la concessione è atto del comune inteso attribuito il diritto di superficie, e la convenzione è da stipularsi da atto pubblico e ha lo scopo di consistenza effettiva all’atto concessorio. Sia l’assegnazione dell’area in diritto di superficie sia la successiva convenzione eventuale trasformativa in piena proprietà condividono la natura di concessione contratto, poiché se la legge ha ritenuto di dare esecuzione all’utilizzazione dell’area con lo strumento del diritto di superficie, tale strumento potrà essere modificato solo con altro strumento analogo previsti dalla legge. In definitiva, se il meccanismo seguito dal legislatore del 1971 è stato lo strumento della concessione-contratto, analogo strumento dovrà essere utilizzato anche in seguito per modificare detto meccanismo. L’affermazione, peraltro non dovrebbe dar luogo a difficoltà particolari, perché una volta che il Comune abbia adottato le determinazioni sue proprie con tutte le valutazioni del caso e abbia deciso di addivenire alla trasformazione degli esistenti diritti di superficie in diritti di proprietà, anche in tal caso la procedura seguita ubbidirà alla duplice esigenza di assecondare interessi diversi: per una parte essa sarà di stretto diritto pubblico, per un’altra parte di stretto diritto privato; e fermo restando, in ogni caso, che le due fasi troveranno condizionamenti reciproci.
Empiricamente, va osservato che il termine trasformazione ha valenza meramente descrittiva, perché volendo attuare il congegno sopradescritto, non v’è dubbio che il Comune non fa altro che dismettere l’unico diritto del quale è titolare, cioè la nuda proprietà. Pertanto avremo da un lato, una concessione, cioè provvedimento amministrativo inteso a consentire il trasferimento ai titolari delle singole unità immobiliari del diritto reale di nuda proprietà del quale il Comune è titolare; da un’altra parte come contratto, cioè come negozio giuridico traslativo della nuda proprietà in capo ai proprietari superficiari delle singole unità immobiliari.
La trasformazione, dunque, può avvenire:
• Rinuncia traslativa.
• Negozio traslativo oneroso della nuda proprietà.
Di rilievo è anche valutare la natura giuridica del diritto spettante al singolo condomino che avesse aderito alla proposta del Comune, sul presupposto che, a differenza del precedente regime, la proposta può essere accettata non necessariamente da tutti: attraverso la trasformazione in diritto di proprietà, colui che l’ha effettuata diventerebbe proprietario pro quota del suolo, di talché per effetto di accessione, al momento dell’estinzione del diritto di superficie, diventerebbe titolare altresì pro quota degli altri appartamenti. Tuttavia, non è questo l’effetto voluto né dalle parti né tantomeno dal legislatore, per cui la dottrina per ovviare a ciò suggerisce di regolare diversamente gli effetti del venir meno del diritto di superficie ai sensi dell’art. 953 c.c., e in particolare chiarire che l’intento delle parti è di trasformare il diritto di superficie sull’appartamento in diritto di proprietà, senza conseguenza sulla proprietà del suolo, salvo l’acquisizione della piena proprietà sul singolo appartamento.
Secondo la giurisprudenza costante la comproprietà del suolo su cui sorge l’edificio è oggetto di presunzione semplice che può essere vinta da un titolo contrario, per cui non contrasta con la disciplina del condominio, la coesistenza di diritto di condomini in proprietà piena e di altri in proprietà superficiaria.
Correttamente non è stato più previsto, come accadeva in passato, un meccanismo maggioritario e forzoso, che escluda la possibile concorrenza di condomini in diritto di proprietà superficiaria e di condomini in diritto di piena proprietà; ne consegue pertanto che, potendo accadere che solo alcuni dei condomini accettino la proposta del comune, vi siano condomini in regime “misto” proprietà superficiaria-piena proprietà: il che non mette comunque in discussione l’esistenza del condominio, in quanto la comproprietà del suolo in favore dei condomini costituisce una presunzione e non un tratto essenziale dell’istituto.
• Convenzione di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone massimo di locazione contenuti nelle convenzioni PEEP: stessa natura giuridica della convenzione su cui si incide.
In questo contesto è opportuno chiedersi della natura giuridica del vincolo nascente dalla convenzione originaria da modificare. Al riguardo la Cassazione, per i vincoli di prezzo, collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà ritiene che seguano il bene in ogni passaggio di proprietà “a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita. Per cui il vincolo opera anche per i vari aventi causa, nei limiti di durata previsti dalla convenzione” .
• Convenzione di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone di locazione contenuti nelle convenzioni Bucalossi.
Vedi sopra.
Caso particolare
Le convenzioni perfezionate prima dell’entrata in vigore del comma 49-bis art. 31 l. 448/98 finalizzate alla “trasformazione” della proprietà superficiaria in piena proprietà e della rimozione dei vincoli sono legittime e gli atti di trasferimento perfezionati successivamente a dette convenzioni sono validi.
È possibile procedere con un’unica convenzione alla “trasformazione” del diritto di proprietà superficiaria in diritto di piena proprietà e alla contestuale eliminazione dei vincoli originariamente inseriti nella convenzione di natura legale o volontaria.
I procedimenti disciplinati dai commi 45-49 bis della citata legge, per quanto distinti sono compatibili e consentono di combinarne gli elementi, per raggiungere il desiderato effetto finale. La combinazione dei predetti procedimento comporterà:
L’applicazione di distinti corrispettivi, anche in considerazione del fatto che le regole per la determinazione dei medesimi non sono coincidenti.
Il ricorso alla forma più solenne tra quelle previste per i diversi procedimenti considerati e gli adempimenti pubblicitari previsti per i conseguenti effetti giuridici.
Parte seconda
La trascrizione delle convenzioni P.E.E.P. e delle convenzioni di modifica

1. Introduzione
Ai sensi dell’Art 2645 c.c. sono soggetti a trascrizione tutti gli atti o provvedimenti che producono in relazione ai beni mobili o immobili gli effetti elencati all’Art 2643 c.c.
Tutte le convenzioni vanno trascritte per espressa disposizione normativa (la previsione espressa che impone la trascrizione manca solo negli artt. 27 e 35 legge 865/1971 (nell’art. 35 peraltro solo per la convenzione comportante il trasferimento della proprietà mentre sussiste la previsione per la convenzione comportante la costituzione del diritto di superficie) e nell’art. 9 legge 24 marzo 1989, n. 122: tuttavia anche in questi casi la convenzione va trascritta in quanto comportando la convenzione anche il trasferimento della proprietà o del diritto di superficie relativamente a beni immobili torna applicabile la norma generale degli art. 2643 e 2645 c.c.
2.Funzione della trascrizione:
– risolvere il conflitto tra più acquirenti a sensi dell’art. 2644 c.c. se si tratta di convenzioni comportanti il trasferimento della proprietà o del diritto di superficie relativamente a beni immobili (ad es. convenzioni per il trasferimento della proprietà o per la costituzione del diritto di superficie di aree Peep ex art. 35 legge 865/71);
– semplice pubblicità notizia in tutti gli altri casi, avendo lo scopo di portare a conoscenza anche dei terzi quella che è la destinazione economica ed urbanistica (sociale) dei beni.
La legge 26 aprile n. 44/2012 ha inserito nel codice civile l’Art 2645 quater rubricato “trascrizione di atti costitutivi di vincoli” che dispone: “Si devono trascrivere, se hanno per oggetto beni immobili, gli atti di diritto privato, i contratti e gli altri atti di diritto privato, anche unilaterali, nonché le convenzioni e i contratti con i quali vengono costituiti a favore dello Stato, della regione, degli altri enti pubblici territoriali ovvero di enti svolgenti un servizio di interesse pubblico, vincoli di uso pubblico o comunque ogni altro vincolo a qualsiasi fine richiesto dalle normative statali e regionali, dagli strumenti urbanistici comunali nonché dai conseguenti strumenti di pianificazione territoriale e dalle convenzioni urbanistiche a essi relative».
3.L’art. 2645-quater e la c.d. convenzione Bucalossi
Per la convenzione Bucalossi l’obbligo di trascrizione era previsto dall’Art. 7 della legge n. 10 del 1977, ma non è stato riprodotto anche nell’Art 18 d.p.r. n. 380 del 2001 che ha abrogato e sostituito la norma suddetta. In relazione a ciò l’obbligo di trascrizione può ora farsi discendere dalla norma, Art 2645 quater, comportando la convenzione de quo la costituzione di vincolo di interesse pubblico richiesto dalla normativa statale.
La possibilità di modificare le “convenzioni P.E.E.P.”, già stipulate, mediante stipulazione di nuova apposita convenzione, é riconosciuta espressamente dall’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448 (finanziaria 1999) Lo stesso art. 31, al comma 45, prevede, inoltre, la possibilità di “trasformare” il diritto di superficie in proprietà piena.
Sull’ impianto normativo dell’art. 31 legge 448/1998, è ora intervenuto il Decreto sviluppo 2011 (D.L. 70/2011 convertito con L. 106/2011), inserendo dopo il comma 49 il nuovo comma 49-bis, che prevede la possibilità di rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione nonché del canone massimo di locazione contenuti in una “convenzione P.E.E.P.”
4.L’effetto della trascrizione sulla modifica delle convenzioni
Per la convenzione di rimozione dei vincoli è prescritta la forma pubblica, la norma peraltro non prescrive il requisito di forma a pena di nullità. Tuttavia trattandosi di convenzione modificativa di precedente atto (la convenzione PEEP) per il quale la forma di atto pubblico è richiesta a pena di nullità, si deve ritenere che il requisito di forma sia richiesto dal nuovo comma 49 bis della art. 31 legge 448/1998 “ab substantiam” con la conseguenza che la sua violazione determina la nullità. È richiesta dalla norma anche la trascrizione de “la convenzione di rimozione dei vincoli”. La competenza di rogito deve ritenersi estesa anche ai segretari comunali, posto che, per la convenzione di rimozione dei vincoli è prescritta a pena di nullità la forma dell’atto pubblico. Dunque stante l’incidenza di simili convenzioni sul regime di circolazione degli immobili, le stesse debbano comunque essere trascritte. A maggior ragione appare necessaria la trascrizione per la convenzione de quo, in quanto sostitutiva di precedenti convenzione trascritta.
La legge (Art 31 comma 49 ter, L. 448/1998 prevede la possibilità di rimuovere i vincoli sul prezzo di vendita e sui canoni di locazione previsti dalle convenzioni Bucalossi applicando la medesima disciplina prevista per l’eliminazione dei vincoli posti dalle convenzioni PEEP, e dunque forma dell’atto pubblico decorsi cinque anni dal primo trasferimento.
La convenzione, per espressa previsione normativa, deve essere perfezionata per atto pubblico e deve essere trascritta nei registri immobiliari, per simmetria con i requisiti di forma richiesti per la convenzione dall’Art. 35.
Il legislatore del 2011 menzionando espressamente le convenzioni di cui all’Art. 18 del d.p.r. N. 380/2001 e affermandone testualmente l’applicabilità decorsi cinque anni dalla data del primo trasferimento, ha implicitamente ma inequivocabilmente presupposto l’efficacia del vincolo anche per i trasferimenti successivi al primo, e quindi la relativa opponibilità agli aventi causa del concessionario: il che depone tra l’altro per la trascrivibilità delle convenzioni previste dal suddetto Art. 18 ancorché non espressamente contemplata.Su queste basi la legge prevede ora che le convenzioni di cui ai commi 49 bis e 49 ter dell’Art. 31 della legge n. 448/1998 siano soggette a trascrizione. La previsione legislativa dettata da un’evidente esigenza di simmetria e dalla necessità di adeguare le risultanze dei registri immobiliari alla realtà, in modo da rimuovere ogni intralcio alla circolazione giuridica, non sembra però imposta a pena di inopponibilità ai terzi: la rimozione del vincolo deve ritenersi immediatamente operante a prescindere dalla trascrizione alla quale deve riconoscersi natura di mera pubblicità notizia, a differenza della trascrizione della convenzione che costituisce il vincolo, alla quale sembra invece da riconoscersi natura di pubblicità dichiarativa.
Art 31 comma 49 bis inserito dalla legge 106/2011 i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e le loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 E successive modificazioni per la cessione del diritto di proprietà stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 numero 179 ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione.

Parte terza
Rilievi amministrativi

Quanto finora detto sui piani per l’edilizia economica e popolare, in termini disciplinari, necessita di una breve disamina di carattere amministrativo.
Tale tipologia di piani, difatti, diversamente da quanto accadrebbe in un’iniziativa di edilizia privata, la quale potrebbe attuarsi su suoli già urbanisticamente a ciò destinati nel vigente piano urbanistico comunale, potrebbe ricadere su zone omogenee sprovviste di edificabilità legale a destinazione residenziale (es. suoli agricoli).
Pertanto due possono essere le opzioni che si profilano allorquando il comune intenda avviare una “procedura peep”: redazione di un piano su di un’area la cui destinazione urbanistica sia già a ciò predestinata o, a contrario, su di un’area sprovvista di edificabilità legale.
Nel primo caso nulla questio: il procedimento seguirà il suo iter fisiologico come specificato nelle pagine che precedono; diversamente occorre fare qualche notazione.
L’ente comunale, difatti, se da un lato è facultizzato a ridisegnare liberamente l’assetto urbanistico territoriale, identificando nuove aree da destinare alla edilizia economica e popolare (e quindi aumentando il carico edilizio globale del comparto), parimenti non può affrancare ad un’area non edificabile tale destinazione in totale discrezionalità: tale evenienza comporta che l’iter formativo del piano compia un ulteriore e prodromico passaggio consistente in una variante del piano urbanistico comunale.
Al netto di quelle che possono essere specifiche previsioni normative provinciali e/o regionali (da verificare per ogni singola regione e provincia, laddove queste ultime siano ancora di fatto esistenti e competenti in materia), la modifica alla destinazione originaria del comparto interessato dall’area peep dovrà sottostare alla integrale regolamentazione prevista in tema di redazione del piano urbanistico comunale (in sostanza segue la medesima procedura ad eccezione di taluni termini).
Principio generale, a corollario di quanto detto, è che strumento urbanistico comunale ( PP.UU.CC. ) e strumento attuativo ( convenzione P.E.E.P. ) devono essere sempre “allineati”, non potendo il comune aggirare le norme in tema di pianificazione urbanistica nell’estrinsecazione di una sua legittima prerogativa che è la pianificazione urbanistica (un conto è pianificare, un conto è realizzare o modificare l’assetto urbanistico del territorio). Chiaro e netto, sul tema, è stato l’orientamento espresso dalla suprema Corte di Cassazione, espresso nella sentenza a Sezioni unite n. 125/2001 che recita: ” il piano per l’edilizia non può essere in contrasto con il piano regolatore generale (o con il programma di fabbricazione), ed ha natura di variante dello stesso piano regolatore nella parte in cui imprima destinazione edificatoria ad un suolo in precedenza compreso in zona agricola.
Infine, specificando che entrambe le opzioni citate non comportano sostanziali differenze per l’attività notarile, unico dubbio sorge sulla necessità, nel secondo caso, di procedere alla allegazione del certificato di destinazione urbanistica.
Se l’articolo 30 del DPR n.380/2001 non sembrerebbe lasciare dubbi, facendo propendere per una risposta positiva, ci si chiede che utilità abbia l’obbligo di allegazione di un certificato rilasciato dallo stesso comune per mezzo di un ufficio che rappresenta sua stessa articolazione organica. Non sarebbe bastata una semplice dichiarazione, resa in atto dal legale rappresentante del comune, sulla scorta della cd. dichiarazione di vigenza? É questo un caso di diseconomia degli atti finalizzata alla morbosa necessità di conformarsi al “tuziorismo” ed al rigore normativo.

Parte quarta
Ipotesi di inerzia del comune nel determinare il prezzo massimo di cessione/locazione
(a cura dell’Avv. Fabrizio Perla)

Le considerazioni e le riflessioni che precedono, attraverso l’attenta e incisiva analisi fin qui condotta, consentono di cogliere appieno la complessità del tema dell’edilizia convenzionata, soprattutto in rapporto alle conseguenze per l’attività notarile, anche in ragione della non sempre lineare produzione legislativa, spesso scoordinata e foriera di molte incertezze e dei numerosi interventi giurisprudenziali, di enorme impatto, come nel caso della ben nota sentenza Cass., SS. UU, n. 18135/2015.
E ciò, non può sottacersi, anche perché si tratta innegabilmente di materia che attraversa e tocca diversi settori e ambiti del diritto: da quello civilistico, sotto il profilo più propriamente contrattuale, a quello amministrativo e non solo in riferimento agli evidenti e noti aspetti urbanistici legati al rapporto tra i PEEP e gli strumenti urbanistici generali costituiti oggi dai PP.UU.CC., argomento di cui pure si è trattato poco sopra.
Ed infatti, occorre rilevare come proprio il nuovo quadro normativo di riferimento così come attualmente delineatosi e ben illustrato innanzi, laddove prevede, tra le altre cose, che l’ente comunale debba determinare il prezzo massimo di cessione e/o locazione, pone dunque l’ulteriore e serio problema discendente dalla ipotesi, per nulla infrequente e/o inverosimile, nella quale l’ente,rimanendo inerte, non provveda ad assumere tale determinazione, di talché la procedura finisca, in sostanza, per essere paralizzata, con tutto ciò che questo comporta.
Tale problematica situazione, collocabile nel terreno del diritto amministrativo, può tuttavia trovare in quello stesso ambito una possibile soluzione attraverso il rimedio offerto dagli artt. 31 e 117 del D.Lgs.2.7.2010 n. 104, c.d. Codice del processo amministrativo, in tema di silenzio della P.A.
In via preliminare non è inutile ricordare come costituisca da sempre uno storico quanto serio problema, nel campo dell’attività della pubblica amministrazione, quello del “silenzio non significativo” della P.A. ovvero quando al comportamento di inerzia di un ente pubblico non sia riconnessa alcuna conseguenza da parte del legislatore.
Ed infatti, in disparte le ipotesi legislativamente qualificate in senso negativo laddove decorso un determinato periodo di tempo senza che venga esitata la domanda del cittadino essa si intende respinta, strutturandosi come “silenzio-diniego” (si ricordi ad esempio, sempre in tema di edilizia, il caso di cui all’art. 36 del D.P.R. 6.6.2001 n.380) o quelle qualificate in senso positivo di “silenzio-assenso” che ricorre nei casi in cui il legislatore attribuisce all’inerzia dell’amministrazione il valore di provvedimento di accoglimento dell’istanza presentata dal privato, il problema si pone – in verità qui come altrove – tutte le volte in cui la pubblica amministrazione rimanga sic et simpliciter “inadempiente” ponendo in essere un comportamento omissivo di fronte a un dovere di provvedere e di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento entro un termine prestabilito (art. 2, co. 1 e 5, 20, L. 7.8.1990 n. 241), nelle numerose materie in cui il silenzio assenso non trova applicazione per espressa diposizione di legge o che, per la loro rilevanza, necessitano di un’istruttoria e di una manifestazione espressa della determinazione assunta, come nella specie.
Fatta, in estrema sintesi, tale breve ricostruzione in ordine al silenzio, è ben evidente come quella da ultima appena descritta sia appunto la situazione corrispondente al caso in esame, laddove, pur tenendosi conto di un’ampia previsione di carattere generale contenuta nell’attuale testo dell’art. 20 della L. 7.8.1990 n. 241 (come modificato dall’art. 3, comma 6 ter, del D.L. n. 35/2005, convertito nella L. 14.5.2005 n. 80), in conseguenza della quale nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio assenso rappresenta istituto di carattere generale, tale rimedio all’inerzia dell’amministrazione che si risolve in un risultato direttamente favorevole sul piano sostanziale, non sia tuttavia idoneo,essendo qui necessaria un’attività provvedimentale espressa da parte dell’ente.
Va in proposito osservato che di pari passo con le modifiche legislative che hanno “allargato”, generalizzandolo, l’istituto del silenzio assenso, anche sotto altro profilo si è decisamente e concretamente evoluta la tutela – e i relativi rimedi sono divenuti sempre più efficaci – nei confronti dei casi di inadempimento da parte dell’ente, di talché oggi può ben dirsi che l’ipotesi di inerzia nell’adottare il provvedimento/determinazione da parte dell’ente – come nel caso che ci occupa – non appare più drammaticamente paralizzante come lo era in passato.
Sempre tenendo conto della esigenza di sintesi, va ricordato che già la previgente normativa di cui alla L.21.07.2000 n.205, modificando l’art. 31 della L. 6.12.1971 n. 1034, aveva assegnato una autonoma rilevanza all’azione in sede giurisdizionale avverso il silenzio ed avente ad oggetto l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere in relazione a quanto disposto, in via generale, dalla L. 7.8.1990 n.241 come più volte modificata, da ultimo con l’art. 7 L. 18.6.2009 n. 69.
Non essendo la presente sede idonea per discutere di problematiche di natura processuale amministrativa, devesi tuttavia solo ricordare che tale disciplina – la quale peraltro prevedeva la necessità di un atto di diffida stragiudiziale (con evidenti ricadute sul piano temporale) – pesantemente interpolata da giurisprudenza dei TT.AA.RR. e Consiglio di Stato, non ha mancato di sollevare incertezze e dubbi.
Con la nuova disciplina dettata dall’art. 31D. Lgs. 2.7.2010 n. 104C.P.A.,che peraltro scaturisce in gran parte proprio dall’esperienza derivante dagli arresti giurisprudenziali, il quadro normativo è divenuto, in verità, molto ben delineato e soprattutto, deve riconoscersi, ben efficace sia sul piano del contenuto della tutela che su quella della tempistica, spesso fonte di preoccupazione per la sua indeterminazione.
Pur senza entrare in questa sede nel dettaglio processuale, va tuttavia innanzitutto ricordato che il nuovo Codice ha mantenuto l’autonomia di tale azione, anzi rafforzandola con rito speciale ed accelerato, giusta le puntuali norme di rito di cui all’art. 117c.p.a..
In sintesi, il quadro normativo di riferimento attuale recante la tutela nei confronti dell’ipotesi di silenzio “inadempimento”, restando ovviamente più che mai indiscusso l’obbligo generale dell’amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, prevede innanzitutto la mancanza dell’obbligo della preventiva diffida, legislativamente stabilito dall’art. 117, comma 1 c.p.a.; in secondo luogo, il secondo ed il terzo comma dell’art. 2 della L. n. 241/90 statuiscono che il predetto obbligo di conclusione esplicita del procedimento deve essere adempiuto, in assenza di apposita norma legislativa o regolamentare, nel termine stabilito dalle amministrazioni per i singoli procedimenti e, in mancanza di detta determinazione, in quello legale di trenta giorni, che decorrono di ufficio dall’inizio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.
Il ricorso, notificato all’amministrazione, va depositato entro 15 giorni, come previsto per tale rito speciale e non entro i trenta ordinari, e viene fissato alla prima Camera di Consiglio utile (non dunque con i tempi spesso molto lunghi dell’udienza pubblica ma con quelli molto brevi della c.d. sospensiva) e viene ivi deciso direttamente con sentenza.
Tale pronuncia, previo il riconoscimento dell’illegittimità del comportamento dell’ente, violativo dell’obbligo di provvedere e il suo inadempimento, dichiara l’obbligo della P.A. di pronunciarsi in modo espresso, all’uopo fissando un termine (in genere trenta giorni) nominando già in sentenza ex art. 117, comma 3, c.p.a., per il caso di ulteriore inerzia, un commissario ad acta per provvedere in via sostitutiva in caso di inottemperanza, che a sua volta provvede entro termine fissato in sentenza.
Senza contare, peraltro, in ragione del fatto che le sentenze di condanna rese in materia di silenzio dal T.A.R. vengono da quest’ultimo trasmesse direttamente alla Procura della Corte dei Conti – in quanto le spese causate dall’inadempimento comportano danno erariale – che molto spesso le amministrazioni tendono a dare immediata esecuzione alla pronuncia del giudice e dunque a provvedere prima dell’insediamento commissariale e proprio al fine di evitarlo.
Tale meccanismo, dunque, che come si è appena visto prevede non solo termini ben chiari ma anche una precisa – e ristretta – scansione temporale costituendo così, di fronte all’inerzia, un sistema di tutela “chiuso” e completo e che ben si coniuga con le esigenze dettate dal caso de quo, consentendo di ottenere la definizione del procedimento rectius la determinazione del prezzo massimo di cessione e/o locazione anche in caso di inattività dell’ente in tempi relativamente brevi pur restando ovviamente preferibile ed auspicabile che i Comuni, in ossequio al principio costituzionale di buona amministrazione, si conformino ai criteri dell’efficacia ed efficienza, economicità e rapidità, adottando gli atti dovuti e nei tempi previsti dalla legge.

Parte quinta
Questione di diritto transitorio

Con la legge Ferrarini – Botta (n. 179 del 1992) vengono meno i vincoli di inalienabilità di cui ai commi 15, 16, 17 art. 35, tuttavia si pone a questo punto un questione di diritto transitorio, nel senso che ci si chiede se tali vincoli valgano per quelle convenzioni stipulate anteriormente al 1992 e ancora oggi in vigore. Preliminarmente, va osservato che le alienazioni fatte prima del 15 marzo del 1992 in violazione dei vincoli, siano da ritenersi illegittime, con la consequenziale nullità insanabile del negozio, perché prima di tale data non si era ancora verificata. Per l’effetto non è possibile né convalida, né efficacia sanante perché si presuppone che il secondo atto sia valido, mentre nel caso di specie un secondo negozio continuerebbe ad essere nullo, perché la nullità inerisce oggettivamente al bene e lo coinvolge in tutte le vicende di trasferimento attuale nel periodo previsto. Se il secondo atto è posto in essere in un periodo successivo alla scadenza del periodo di divieto, allora potrebbe tornare a valere il principio dell’efficacia sanante della trascrizione. Discorso in parte diverso sembra fattibile in ordine alla nullità che colpiva la violazione della norma contenuta nel comma 16: mancanza dei requisiti soggettivi per l’assegnazione di alloggi economici e popolari e mancata valutazione dell’UTE sul prezzo congruo. I casi che davano queste norme non erano in astratto moltissimi, giacché la disposizione veniva ad operare soltanto dopo il decennio dall’abitabilità. Ma lo sarebbero certamente diventati considerando che, da un lato, sarebbe stato difficile limitare la rivendita a soggetti con detti requisiti e che, da un altro lato, non tutti gli uffici tecnici erariali apparivano solerti nel dare la valutazione e, talvolta, la davano ancorandola ad elementi scelti discrezionalmente, se non in contrasto con la norma in discorso. In questo caso, peraltro, la nullità, non essendo ancorata ad elementi oggettivi, si sarebbe potuta superare, almeno allo scopo di garantire al terzo acquirente in via successiva un valido acquisto, facendo ricorso alla c.d. pubblicità sanante, a patto beninteso che l’ultimo negozio di trasferimento avesse ubbidito ala norma del comma 16.
Ma la questione è ormai superata.
Il vero problema interpretativo sembra essere quello relativo alle clausole di nullità contenute in un convenzione ante 92, ma ancora vigente, sul presupposto che la data di riferimento è quello della stipula della convenzione e non la data di deliberazione del convenzione tipo da parte del consiglio comunale.
La prassi insegna che molti comuni prevedevano simili clausole di nullità, e come tali sono state conservate nelle convezioni ancora vigenti.
È stato osservato che il senso di queste clausole poteva essere duplice o come semplicemente ripetitive della nullità allora prevista dalla legge, oppure come clausole effettivamente volute dalle parti.
Nel primo caso, poiché alla volontà delle parti occorrerebbe dare il valore di puro richiamo di norme stabilite dalla legge e non quello di concreta attuazione di un effettivo scambio di consenso, è da ritenersi che, venuta meno la norma di legge statuente la nullità, sia da considerare implicitamente venuta meno anche la clausola che la richiamava.
Per quanto riguarda le clausola di nullità fossero espressione della volontà del parti, diversi sono gli orientamenti circa la sorte di queste:
una prima tesi riteneva che questi divieti continuassero a sussistere rispetto alle convenzioni stipulate ante 92, in quanto per individuare la disciplina applicabile bisognava far riferimento non tanto all’atto di cessione, ma alla convenzione, fonte della disciplina di tutti i rapporti che direttamente o indirettamente ne discendevano, con la conseguenza che anche ad atti di alienazione di alloggi realizzati su aree PEEP stipulati dopo il 92, si applicabile nullità.
Quindi questa prima tesi riteneva sopravvissuti i divieti richiamati in convenzioni precedenti al 92, fondando tale conclusione nell’art. 3, comma 79 della l. 549/1995 che consentiva la modifica delle convenzioni in diritto di proprietà antecedenti l’entrata in vigore della legge del 92, con la soppressione dei limiti di godimento decennali e ventennali ivi previsti in cambio di un corrispettivo. Secondo tale tesi solo se si ammette la sopravvivenza dei divieti di alienazione previsti nelle convenzioni al 92, si poteva dare un significato alla nuova norma del 1995.
In realtà la tesi prevalente osserva, preliminarmente, in proposito si avvertiva, nell’opinione espressa da qualche interprete, una certa confusione tra data di entrata in vigore della norma abrogatrice della nullità e data di entrata in vigore della convenzione con il Comune, allorquando si affermava che per le convenzioni precedenti, prevedenti clausole di nullità, dovesse continuare a trovare applicazione la nullità a seguito di violazione di dette clausole.
In contrario, in modo più appropriato, si riteneva che queste due diverse date dovessero mantenersi distinte, nel senso che soltanto la data di entrata in vigore della legge appariva operativa ai fini dell’abrogazione del divieto, mentre la data della convenzione, a questo fine, appariva ininfluente e, semmai, doveva tenersene conto soltanto ai fini interpretativi delle clausole pattizie in esse convenzioni contenute.
Non si può disconoscere che la norma recata dall’art. 3, comma 78° della legge 28 dicembre 1995, n. 549 era mal formulata, perché presumibilmente essa era stata enunciata partendo dal presupposto che i divieti di alienazione previsti dall’art. 35 della legge 865/71 continuassero ad applicarsi per tutta la fase anteriore alla loro abrogazione e potessero estinguersi versando una somma in sanatoria al Comune. Detta norma, peraltro, anziché fare riferimento ai “divieti di alienazione”, si richiamava ai “limiti di godimento”, formula che interpretata correttamente poteva riferirsi soltanto alla costituzione di diritti reali limitati, senza alcun riferimento ai divieti temporanei di cessione dell’alloggio; ed altresì perché la norma aveva posto come momento focale dei limiti di godimento non le norme di legge, sulle quali detti divieti erano fondati, ma la convenzione comunale, che poteva o meno prevedere detti divieti ma che, in ogni caso, non poteva essere qualificata come la fonte giuridica di essi.
Va qui precisato che l’interpretazione più corretta qui sostenuta veniva sostanzialmente accolta dal Ministero dei lavori pubblici (Nota 18 novembre 1992, prot. n. B/5046), il quale affermava che “per effetto dell’art. 23 legge n. 179/92 sono venuti a cessare, dal momento dell’entrata in vigore della stessa legge, i vincoli previsti dai commi abrogati, siano essi richiamati, o meno, nelle convenzioni con i Comuni”.
In questo modo il Ministero non distingueva tra sanzione di nullità (certamente abrogata anche per le convenzioni sorte anteriormente all’abrogazione) e prescrizioni di divieto (per le quali poteva ipotizzarsi, in teoria, un recupero pattizio ex art. 1379 c.c., peraltro esclusa sempre la sanzione della nullità), ma comprendeva nell’abrogazione entrambe, con affermazione certamente efficace, ancorché non del tutto lineare sul piano argomentativo.
Nel secondo caso, cioè allorquando le parti abbiano effettivamente inteso stabilire una clausola contrattuale, non resta che approfondire il rilievo che possa avere un simile scambio di consenso dopo l’abrogazione della nullità. È risaputo che per effetto dell’art. 1379 c.c. i divieti convenzionali di alienabilità hanno valore soltanto tra le parti: non incidono mai sulla validità del contratto, che resta valido e produttivo di effetti sia tra le parti che nei confronti dei terzi; non ledono il terzo, che acquista sempre validamente anche se l’acquisto sia effettuato in contrasto con la clausola; determinano tra le parti soltanto l’obbligo del risarcimento da inadempimento di un’obbligazione (artt. 1218 e 1222 cod. civ.).
Per attribuire alle clausole in discorso il valore previsto dall’art. 1379 cod. civ. occorre ammettere che il Comune abbia voluto ricorrere ad una soluzione (appunto la responsabilità pecuniaria da inadempimento) di gran lunga meno efficace di altra soluzione già prevista dall’art. 35 in discorso (risoluzione di diritto per inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzione), il che apparirebbe strano: il Comune poteva cioè richiamare la clausola risolutiva espressa nella convenzione, il che avrebbe comportato il vantaggio di ottenere la risoluzione di diritto del contratto di cessione dell’area sulla base della semplice dichiarazione del Comune stesso di volersene avvalere (ex art. 1456 cod. civ.). Come si fa a ritenere che la Pubblica Amministrazione, che possedeva uno strumento ben più efficace, abbia voluto prendersi carico di un meccanismo di portata notevolmente meno sicura e certamente non in linea con l’esigenza che gli interessi pubblici della Pubblica Amministrazione siano perseguiti concretamente e non con un semplice ristoro pecuniario?
Ma vi è una seconda riflessione: che senso ha attribuire alla Pubblica Amministrazione la volontà di perseguire in via convenzionale e con le limitazioni del caso un risultato che essa avrebbe potuto meglio e più incisivamente perseguire facendo riferimento ai divieti di legge? Attribuire alla clausola un valore semplicemente convenzionale, quando già esisteva una rigida norma preclusiva, con una sanzione ben più incisiva di quella del risarcimento pecuniario, sarebbe apparso quantomeno incongruo sotto il profilo di un modo di agire improntato a logica ferrea e a convenienza produttiva.
Molto più plausibile, pertanto, sul piano formale ed astratto, riconoscere a queste clausole mero valore di ripetizione di norme di legge già esistenti, data appunto la maggiore e ben più netta efficacia di queste ultime.
Se le clausole sono state stipulate successivamente all’abrogazione della nullità: E’ da ritenersi che, dopo l’abrogazione dei divieti stabiliti dall’art. 35 della legge n. 865 del 1971, pochi Comuni intendano ancora riprodurre in convenzione, dopo il 15 marzo 1992, clausole simili. Ma ove ciò ancora accadesse, come dovrebbero essere interpretate queste ultime?
Evidentemente non più riproduttive di una norma di legge che più non esiste. Semmai riproduttive in modo tralatizio di clausole convenzionali preesistenti. Oppure, e questa volta con maggiore inerenza alla realtà, come vere e proprie clausole ex art. 1379 cod. civ. Si porrebbe, peraltro, in tal caso un dubbio. Si sa che l’art. 1379 cod. civ. subordina la validità delle clausole ad una duplice condizione: la fissazione di un conveniente limite di alienabilità e l’esistenza di un interesse apprezzabile di una delle parti.
Sotto entrambi i profili sorgono non lievi problemi di plausibilità giuridica.
L’art. 1379 cod. civ. secondo una recente dottrina si applicherebbe soltanto a carico di chi sia proprietario; il che significa che nel nostro caso non varrebbe nell’ipotesi di acquisto di area in diritto di superficie; e probabilmente non varrebbe neppure nel caso di acquisto di area in proprietà, perché il divieto verrebbe a riguardare non il bene acquistato (il terreno fabbricabile), ma la futura costruzione, che presuppone la realizzazione di attività costruttiva e che farebbe inerire alla fattispecie aspetti di acquisto originario che non sembrano appropriati all’insorgere di un obbligo pattizio.
A conclusione, si nutrono forti dubbi che sia possibile inserire in una convenzione, dopo il 15 marzo 1992, una clausola convenzionale di divieto temporaneo di cessione dell’alloggio.
Per le convenzioni stipulate dopo il 15 marzo del 1992, non sono più previsti i vincoli, quindi non ci sono problemi, al massimo si potrà valutare la legittimità di patti di inalienabilità ex art. 1379 c.c.
Parte sesta
Sanzioni e rimedi

Procedendo sistematicamente, è opportuno partire dalla convenzione “Bucalossi”, perché solo per la violazione di quest’ultima è prevista una sanzione, e segnatamente la nullità dell’atto posto in violazione delle prescrizioni contenute nella convezione. L’ultimo comma dell’art. 8 della legge n. 10 del 1977 prevede espressamente la sanzione della nullità per “ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione”; la nullità, però, è limitata alla sola “parte (prezzo) eccedente”. Per questo la nullità della clausola che fissa il prezzo superiore non comporta la nullità dell’intero contratto, ma si tratta di un’ipotesi di nullità parziale ex art. 1419 c.c.., in guisa che possibile rimedio sia la sostituzione di diritto della clausola nulla con la clausola conforme a legge ex art. 1339 c.c., indicata nella convenzione tipo .
Detto ciò, il problema nasce per la violazione dei vincoli sul prezzo imposti dalle convenzioni P.E.E.P, per le quali è necessario riprendere la distinzione tra convenzioni in proprietà e convenzioni in superficie.
Per le prime è ben possibile che sia la convenzione a prevedere sanzioni, come per esempio, una clausola risolutiva espressa da far valere su dichiarazione del comune, previa deliberazione del consiglio comunale. (I casi che provano la risoluzione vanno preventivamente deliberati dal Consiglio Comunale e debbono essere gli stessi per tutte le convenzioni; la risoluzione ha effetto retroattivo tra le parti ma non pregiudica i diritti dei terzi in buona fede salvi gli effetti della trascrizione della domanda di risoluzione).
Se invece la convenzione nulla prevede è opinione prevalente che la violazione dei vincoli sul prezzo determini le stesse conseguenze previste per la disciplina Bucalossi , se e in quanto stipulata in attuazione di un Piano P.E.E.P. adottato dopo il 1 gennaio 1997, posto che anche a tale convenzione si applica la disciplina dell’art. 18 Tu.ed..
Nulla è detto invece per le violazioni dei vincoli discendenti dalle convenzioni in superficie. essendo tutto rinviato a quanto disposto e convenuto nella convenzione medesima. La prassi insegna che non esiste un’unica sanzione valida per tutti i casi di violazione del prezzo massimo di cessione fissato in una convenzione PEEP in diritto di superficie: tale sanzione potrà variare da Comune a Comune e, nell’ambito dello stesso Comune, potrà pure variare, da comparto a comparto, in relazione a quanto previsto nella relativa convenzione di attuazione del PEPP. Ampia è l’autonomia riconosciuta ai Comuni nella fissazione di queste sanzioni, anche se, nella pratica, tale scelta, nei pochi casi nella quale risulta essere esercitata, si è ridotta ad una duplica opzione:
• Sanzione pecuniaria: nessuna incidenza sulla validità e/o efficacia della vendita discenderà dalla violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione, in quanto il venditore sarà tenuto a pagare la sanzione pecuniaria al comune, secondo le modalità previste nella convenzione. Il contratto rimane valido ed efficace (impregiudicata, peraltro, la questione circa la possibilità per l’acquirente di agire nei confronti del venditore per ottenere il rimborso del maggior prezzo pagato e per il risarcimento del danno subito, destinata ad operare su un piano diverso da quello della validità ed efficacia dell’atto di trasferimento).
• Sanzione decadenza: qualora la violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione sia stata ricompresa tra le inosservanze degli obblighi stabiliti dalla convenzione di maggior gravità cosi da giustificare tale tipo di funzione ai sensi dell’art. 35 comma 8 lett. f) l. 865/71. In questa circostanza le conseguenze della violazione sono “devastanti” perché verrebbe meno il diritto stesso di superficie e la proprietà dell’alloggio si considererebbe in capo al comune stesso proprietario del suolo. L’acquirente verrebbe privato del bene acquistato e allo stesso non resterebbe che agire nei confronti dell’alienante per il recupero dell’intero prezzo pagato e risarcimento dei danni. La decadenza non opera di diritto in quanto la stessa deve essere dichiarata dalla p.a. che potrebbe anche non avvalersene “ratificando” l’avvenuta acquisizione del bene.
La convenzione deve prevedere a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggiore gravità in cui tale inosservanza comporta la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie. (la decadenza, come rilevato da autorevole dottrina, è un istituto di diritto amministrativo che incide sul rapporto facendolo venir meno ex nunc; è uno strumento di autotutela della P.A. e può essere prevista non per ogni tipo di inadempimento ma nei soli casi di maggior gravità, cosi che devono essere esplicati; i casi che determinano vanno preventivamente deliberati dal Consiglio Comunale e debbono essere gli stessi per tutte le convenzioni; con la decadenza vengono travolti i diritti dei terzi in quanto viene meno il diritto di superficie con conseguente consolidamento alla proprietà che diventa piena ed esclusiva in capo al Comune. (si tratta di scelta molto rara nella pratica, in quanto giudicata sproporzionata e inadeguata, in quanto in contrasto con gli interessi da garantire: lo scopo prefissato, in conformità col principio sancito dall’art. 47 Cost.) è quello di favorire l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione e quindi assicurare anche al terzo sub-acquirente di poter fruire del prezzo agevolato del quale già il suo dante causa aveva goduto).
È opinione comunemente condivisa, che sia esclusa la possibilità di prevedere, nella convenzione, quale sanzione per il caso di violazione sul prezzo massimo di cessione, la nulità del contratto, sanzione, questa, che può discendere solo dalla legge e non può essere rimessa all’autonomia delle parti. Inoltre anche la nullità sarebbe una sanzione inadeguata allo scopo, potendosi estendere alla stessa le medesima osservazioni sopra fatte con riguardo alla decadenza. Anche con la nullità dell’intero contratto si finirebbe col penalizzare proprio coli il quale deve essere protetto.
Il problema sorge quando NESSUNA SANZIONE sia PREVISTA NELLA CONVENZIONE:
In questo caso si crea un vuoto normativo/disciplinare che crea un problema rispetto all’atto di trasferimento del bene in proprietà superficiaria. Sul punto sono nate tre tesi :
– Tesi nullità intero contratto : v’è richiamo alla disciplina applicabile in tema di edilizia convenzionata: Posto che il c.d. prezzo limitato o politico risponde ad un’esigenza pubblicistica, addirittura costituzionalmente garantita, in guisa che le conseguenze sono di carattere imperativo.
o Obiezione : non sembra estensibile la norma in tema di edilizia sovvenzionata stante la diversità di presupposti che ne determinano vincoli: nella sovvenzionata siamo in presenza di alloggi realizzati a totali cure e spese dello Stato e/o altri enti pubblici, per i quali il prezzo non può che essere quello fissato dalle leggi. Nella convenzionata c’è l’intervento dei privati, per cui non c’è imposizione di un prezzo preciso, ma solo la fissazione di un prezzo massimo. perché v’è assenza di regolamentazione all’interno della convenzione.
– Tesi annullabilità dell’intero contratto : in questo caso si tratta di errore essenziale ex art. 1429 c.c. rimarcando il fatto che se il venditore avesse conosciuto il prezzo imposto dalla legge lo stesso non avrebbe concluso il contratto.
o Obiezione : non appare convincente in quanto la domanda di annullamento non può fondarsi sulla ignoranza della disciplina della legge. Si è al riguardo osservato che l’errore di diritto rileva soltanto se concerne circostanze esterne che entrano in gioco esclusivamente nella veste di elementi soggettivi circa la convenienza del negozio, per cui deve escludersi che possa attribuirsi rilevanza all’errore del contraente ignorando una norma imperativa da cui deriva la integrazione e quindi la modifica del regolamento contrattuale, attesa la mancanza del carattere negoziale delle clausole rispetto alle quali si è verificata una sostituzione legale.

– Tesi della nullità parziale con sostituzione di diritto della clausola nulla: previsione come nella Bucalossi: nullità parziale e sostituzione di diritto.
o Obiezione: non opera l’art. 1339 c.c., in quanto tale norma prevede la sostituzione di diritto dei prezzi imposto dalla legge, mentre, nel caso di specie, i prezzi massimi sono fissati in un atto amministrativo (ossia nella delibera del Consiglio Comunale di approvazione del contenuto della convenzione PEEP).
 Controbiezione: l’esatta portata del termine legge contenuto nell’art. 1339 c.c. deve essere intesa in senso ampio e non un puramente formale e ciò con riferimento a qualsiasi norma avente valore di legge in senso sostanziale. A tale stregua e del resto secondo i principi, è indubbio che le stesse leggi formali possano attribuire ad altri atti, cosiddetti secondari, l’idoneità ad incedere sulle proprie disposizioni, sicché a tale effetto può anche il provvedimento di un organo amministrativo, cui la legge attribuisce il potere di statuire in materia .

– Tesi del risarcimento del danno: escluso che nel caso di specie possa parlarsi di nullità del contratto, neppure parziale, e quindi neppure riferita alla sola clausola del prezzo, in quanto tale nullità deve trovare la sua fonte specifica in una specifica norma di legge, o conseguire alla violazione di una norma imperativa, all’acquirente non resta che agire nei confronti del venditore per il risarcimento dei danni subiti e cagionati dalla violazione dei vincoli. Vero è che l’acquirente è terzo rispetto alla convenzione, ma è altrettanto vero che la convenzione di attuazione del PEPPE, è qualificata come contratto ad oggetto pubblico, in quanto destinata a perseguire interessi di carattere generale .
Applicazione dei principi della sentenza Cass. Sez. Un. 18135/2015, sul tema: ha riproposto la tesi ella sanzione della nullità parziale e sostituzione della clausola del prezzo adottata in violazione della convenzione. Tuttavia non trova applicazione, per le SS.UU., al caso di specie quell’indirizzo interpretativo fatto proprio dalla stessa Corte di Cassazione in una prima pronuncia del 2000, nel quale l’operatività dei vincoli sul prezzo veniva limitata al solo primo trasferimento, in quanto indirizzo riferito a diversa fattispecie, ossia alla fattispecie della c.d. convenzione Bucalossi, che presenza caratteristiche e finalità completamente diverse da quelle caratterizzanti invece al convenzione P.E.E.P.
Soluzione finale: ove si accogliesse la tesi della sussistenza di una sanzione, comunque sia qualificata, induce a ritenere necessaria la stipula di una convenzione in forma pubblica di cui all’art. 31, comma 49-bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448, al fine di poter vendere il ben ad un prezzo libero senza incorrere in una sanzione di sistema, in guisa che la portata della disposizione del suddetto art. 31, ne risulterà fortemente ampliata e valorizzata. È difficile in questa sede dire quale delle due tesi meriti adesione; entrambe le tesi si fondano su argomentazioni degne di considerazioni e il dettato normativo non aiuta a dissipare i dubbi e le incertezze al riguardo. Il consiglio è quello di attenersi alla condotta più prudente, secondo quello che deve essere l’atteggiamento tipico del notaio nell’esplicazione del proprio ministero, tenendo anche conto di quella che è la posizione, in materia, assunta dalla giurisprudenza della Supera Corte di Cassazione .
QUADRO IV

Atti notarili – profili applicativi
Questa sezione è volta all’approfondimento dell’ambito di operatività della legge 865/71 (convenzione P.E.E.P.) e della legge 10/77, oggi D.P.R. 380/01 (“legge Bucalossi”) avendo riguardo ad alcune fattispecie che si caratterizzano più da vicino con interferenze sulla attività notarile.

Parte prima
Vendita

La presente sezione di indagine mira ad illustrare una serie di soluzioni pratiche, utili agli operatori del diritto che si trovano a confrontarsi con le fattispecie della vendita del diritto di superficie o di piena proprietà sugli immobili rientranti in area “P.E.E.P.” O “BUCALOSSI”.
Per comodità espositiva si suddivide l’analisi in due capi.

CAPO I: AREA “P.E.E.P.”
A seguito della sentenza di Cassazione a Sezioni Unite, la descrizione del vincolo derivante dalla stipula di convenzioni urbanistiche rientranti in aree “P.E.E.P.” alla stregua di un “onere reale”, impone una ridefinizione dei limiti di applicabilità della disciplina vincolistica relativamente al prezzo di vendita dei diritti su beni immobili rientranti in queste aree, prima di tale momento scaglionati in base agli step temporali indicati nelle norme o nelle convenzioni.
Se non rimossi una volta decorsi cinque anni dal primo trasferimento, il vincolo sul prezzo ha un’efficacia potenzialmente indefinita, seguendo il bene nei passaggi di titolarità in capo ai successivi aventi causa, nell’ambito temporale indicato dalla specifica convenzione.
All’autonomia privata è concesso un ampio margine di autodeterminazione nella disciplina dei termini di efficacia della convenzione, della natura delle sanzioni e dei rimedi in caso di inadempimento e della possibile modificazione delle stesse convenzioni, non altrettanto può dirsi in relazione ai casi in cui le parti stipulanti la convenzione nulla abbiano previsto.
Inoltre, si aggiunga che a seguito della acclarata opponibilità ai terzi del vincolo sul prezzo, in virtù del regime pubblicitario cui esso è sottoposto, le parti non potranno invocare a tutela della salvezza del contratto la buona fede del terzo acquirente ex art.
Fatta eccezione che per i casi di decadenza pattiziamente concordati e collegati al decorso di un certo periodo di tempo e per i casi in cui le parti , decorso il quinquennio, rimuovano i vincoli di prezzo impressi convenzionalmente, non si riconosce ai privati il potere né la facoltà di rimuovere implicitamente i vincoli in virtù di successiva alienazione libera del bene.
Il perseguimento di interessi generali, ratio legis che ispira l’adozione di questa tipologia di convenzioni, permea la disciplina applicativa delle stesse, al punto di dispiegare i propri effetti limitativi dell’autonomia negoziale anche nei rapporti con i terzi.

A) PRIMA VENDITA DELLA SOCIETA’:
* DIRITTO DI SUPERFICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
-INESISTENZA VINCOLO DI ALIENAZIONE, rimosso nel 1996
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
-SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
B) SECONDA VENDITA NEL QUINQUENNIO
* DIRITTO DI SUPERICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI, CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
– INESISTENZA VINCOLO DI ALIENAZIONE, rimosso nel 1996
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
– SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
C) SECONDA VENDITA OLTRE IL QUINQUENNIO
* DIRITTO DI SUPERFICIE: ammissibile
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– ESISTENZA DI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE, AVENTI DURATA ILLIMITATA, ED INESISTENZA DI SANZIONI LEGALI, CON POSSIBILI VINCOLI E SANZIONI PATTIZIE
– POSSIBLITA’, DOPO CINQUE ANNI DALLA PRIMA CESSIONE, DI RIMUOVERE LE MINITAZIONI DI PREZZO CON UNA NUOVA CONVENZIONE STIPULATA PER ATTO PUBBLICO
* DIRITTO DI PIENA PROPRIETA’: nullità relativa
– INESISTENZA DI VINCOLI DI ALIENABILITA’ ex lege
– VINCOLI PER LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DI CESSIONE CON DURATA LIMITATA NEL TEMPO (NON MENO DI 20 ANNI E NON PIù DI 30 ANNI) STABILITA NELLE CONVENZIONI, SE PIANO P.E.E.P ADOTTATO DOPO IL 1/1/98
– SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E DELLA SOSTITUZIONE DI DIRITTO CON CLAUSOLA CONFORME A LEGGE
– PREVALENZA DELLE SANZIONI PATTIZIE, SE PREVISTE
– POSSIBLITA’, DOPO CINQUE ANNI DALLA PRIMA CESSIONE, DI RIMUOVERE LE LIMITAZIONI DI PREZZO CON UNA NUOVA CONVENZIONE STIPULATA PER ATTO PUBBLICO

N.B. SI RITIENE AMMISSIBILE LA RIMOZIONE DEL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE SIA PER LE CONVENZIONI ANTERIORI CHE PER QUELLE SUCCESSIVE ALL’ENTRATA IN VIGORE DELLA L. 179/92;
N. B. IN TALE AMBITO è AGEVOLE NOTARE IL CONTRASTO TRA LA DISCIPLINA LEGALE, LA QUALE PARIFICA LA MODIFICABILITA’ DELLE CONVENZIONI “P.E.E.P.” E “BUCALOSSI” IN RELAZIONE AI VINCOLI SUL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE ED IL DICTAT DELLA CASSAZIONE A SEZIONI UNITE, LA QUALE DEFINISCE “ONERE RELAE” IL VINCOLO DERIVANTE DA CONVENZIONI IN AREA “PEEP” E LIMITA, INVECE, L’OPPONIBILTA’ DEL VINCOLO DERIVANTE DA CONVENZIONI “BUCALOSSI” AL COSTRUTTORE.

D) C.D. “VENDITE LIBERE”
A) DIRITTO DI SUPERFICIE: NON ESISTONO; IL VINCOLO HA DURATA ILLIMITATA, salvo quanto infra
B) DIRITTO DI PROPRIETA’: VENDITE OLTRE I LIMITI TEMPORALI PREVISTI DALLE CONVENZIONI (MINIMO 20 ANNI E MASSIMO 30 ANNI).
C) VENDITE INTERVENUTE A SEGUITO DI CONVENZIONE CHE SOPPRIME I VINCOLI LEGALI O PATTIZI EX L. 106/2011.

IPOTESI ANOMALE
1) ATTI DI TRASFERIMENTO DEI DIRITTI DI PIENA PROPRIETA’ CONCLUSI PRIMA DELL’ABROGAZIONE, A NORMA DELLA L. 179/92, DEI COMMI 15-19 DELL’ART. 35 L. 865/71 CON CONVENZIONE STIPULATA PRIMA DI TALE DATA SONO SOGGETTI AI VINCOLI E ALLA SANZIONE DI NULLITA IN CASO DI LORO VIOLAZIONE, OVVEROSIA:
-INALIENABILITà PER 10 ANNI DAL RILASCIO DELL’ABITABILITA’;
-ALIENABILITA’ A SOGGETTI MUTNITI DI PARTICOLARI REQUISITI, DECORSI 10 ANNI;
-ALIENABILITA’ A CHIUNQUE CON OBBLIGO DI CORRISPONDER AL COMUNE IL MAGGIOR VALORE DELL’AREA, DECORSI 20 ANNI;
-PREVISIONE DELLA NULLITA’ IN CASO DI VIOLAZIONE DEI VINCOLI.
2) ATTI DI TRASFERIMENTO DEI DIRITTI DI PIENA PROPRIETA’ CONCLUSI DOPO L’ABROGAZIONE, A NORMA DELLA L. 179/92, DEI COMMI 15-19 DELL’ART. 35 L. 865/71 CON CONVENZIONE IN CUI LE PARTI ABBIANO INSERITO IL MEDESIMO CONTENUTO DELLE CLAUSOLE ABROGATE, SOGGIACCIONO ALLA DISCIPLINA DEI RIMEDI “PRIVATI”, CON EFFICACIA OBBLIGATORIA TRA LE PARTI.
3) IN CASO DI INSERIMENTO PATTIZIO DI VINCOLI ULTERIORI, SI APLLICANO LE NORME DI CUI AGLI ARTT. 1379 C.C. PER QUANTO CONCERNE IL DIVIETO DI ALIENAZIONE E L’EFFICACIA OBBLIGATORIA NONCHE’ LA DURATA POTENZIALEMNTE INDETERMINATA PER QUANTO CONCERNE IL PATTO DI PRELAZIONE. INOLTRE I RIMEDI APPLICABILI IN CASO DI VIOLAZIONE DEI DETTI LIMITI SONO LA RISOLUZIONE, LA DECADENZA, MA NON LA NULLITA’.
4) NELLE IPOTESI DI CESSIONE DEL DIRITTO DI SUPERFICIE SU AREE PEEP IN CUI LA CONVENZIONE NON PREVEDE ESPRESSAMENTE LA SANZIONE, SI RITIENE APPLICABILE LA NULLITA’ PARZIALE DEL CONTRATTO CON SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
5) E’ POSSIBILE, SU INIZIATIVA EL COMUNE E DIETRO PAGAMENTO DI UN CORRISPETTIVO, TRASFORMARE LA PROPRIETA’ SUPERFICIARIA IN PIENA PROPRIETA’ EX ART. 31 COMMA 45 L. 448/98, CON ATTO PUBBLICO IN CUI SI CEDE AL CONDOMINO LA QUOTA DI COMPROPRIETA’ MILLESIMALE DELL’AREA SULLA QUALE INSISTE IL FABBRICATO
6) E’ POSSIBILE LA MODIFICA DELLE CONVENZIONI SIA IN DIRITTO DI SUPERFEICIE CHE DI PIENA PROPRIETA’ DA P.E.E.P. IN BUCALOSSI , EX ART. 31 CO 46 L. 448/98. LA NUOVA CONVENZIONE AVRA’ DURATA NON ECCEDENTE I 20 ANNI. AL TERMINE IN PAROLA VA SOTTRATTO IL TEMPO TRASCORSO TRA LA DATA DELLA PRIMA CONVENZIONE E QUELLA DELLA SECONDA.

CAPO II: AREE “BUCALOSSI”
L’ esclusione dei successivi acquirenti del bene, rispetto alla disciplina vincolistica stabilita ai sensi di una convenzione “BUCALOSSI”, viene ribadita dalla succitata sentenza della Suprema Corte, la quale sottolinea il carattere “privatistico” del tipo di convenzione all’ esame, volta al perseguimento dell’ interesse particolare del costruttore ad usufruire di un’agevolazione sul contributo concessorio.
In tali aree la disciplina vincolistica non si sostanzia, allo stato attuale, in una limitazione alla alienazione del bene, disciplina rimossa con la cd Ferrarini-Botta.
Sembrano ormai superate le perplessità sorte in dottrina e nella prassi all’indomani della riforma succitata circa la contemporanea eliminazione ,oltre che del divieto di alienazione, anche del vincolo sul prezzo di cessione degli immobili in oggetto. I successivi interventi legislativi hanno di fatto inciso su tale ultimo aspetto, in termini di modificabilità dello stesso, presupponendone una piena validità ed efficacia.
Ebbene, se tale conclusione può essere considerata pacifica, non altrettanto può dirsi avendo riguardo ai presupposti soggettivi di applicazione delle norme. Con la sentenza summenzionata i giudici di Piazza Cavour hanno, infatti, coinvolto nel novero dei soggetti obbligati all’osservanza dei limiti sul prezzo di vendita esclusivamente il costruttore che ha ottenuto la concessione edilizia a contributo ridotto, con esclusione di ogni suo successivo avente causa.
Tale conclusione, la cui autorevolezza non può essere messa in dubbio, si scontra, però, con il dato normativo vigente e nello specifico con la possibilità ammessa dal legislatore di rimuovere i limiti in commento una volta trascorsi cinque anni al primo trasferimento, con ciò affermando una ultrattività del vincolo rispetto ai successivi acquirenti del bene.
Il contrasto è evidente e non può essere questa la sede per tentare una risoluzione dello stesso.
Va aggiunto, a completamento dell’analisi della disciplina vincolistica in parola, che i limiti sono soggetti ad una durata limitata nel tempo e ricompresa tra i venti e i trenta anni, che deve essere espressamente indicata nella disciplina della convenzione.
Un’ultima annotazione merita la previsione della nullità in caso di mancato rispetto del divieto in parola: essa si configura come species di “nullità relativa”, dal momento che è idonea a caducare solo la parte di prezzo eccedente il limite convenuto, nonché come “nullità parziale” con conseguente applicazione degli articoli 1339 e 1419 c.c..

A) PRIMA VENDITA DELLA SOCIETA’:nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON RELATIVA SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
B) SECONDA VENDITA NEL QUINQUENNIO: nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON SANZIONE DELLA NULLITA’ RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
C) SECONDA VENDITA OLTRE IL QUINQUENNIO: nullità relativa
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: VINCOLO AL PREZZO MASSIMO DI CESSIONE PER UN TEMPO MINIMO DI 20 ANNI E MASSIMO DI 30 ANNI, STABILITO NELLA CONVENZIONE, CON RELATIVA SANZIONE DELLA NULLITà RELATIVA E SOSTITUZIONE DI DIRITTO DELLA CLAUSOLA NULLA.
POSSIBILITA’ DI RIMUOVERE I VINCOLI DI PREZZO, UNA VOLTA DECORSI 5 ANNI DAL PRIMO TRASFERIMENTO, EX L. 106/2011
D) VENDITE LIBERE
*DIRITTO DI SUPERFICIE/ PIENA PROPRIETA’: OLTRE I LIMITI TEMPORALI, DEFINITI NELLE CONVENZIONI, I DIRITTI DE QUIBUS SONO LIBERAMENTE TRASFERIBILI, SENZA LIMITI Nè SANZIONI

N. B. PER TALI CONVENZIONI EDILIZIE NON è MAI STATO PREVISTO IL DIVIETO DI ALIENAZIONE EX LEGE
N.B. IL LEGISLATORE NEL 2001 HA PREVISTO LA RIMOZIONE DEI VINCOLI UNA VOLTA TRASCORSI 5 ANNI DALLA PRIMA CESSIONE; IMPLICITAMENTE, DUNQUE, SEMBRANO SOPPRESSI I LIMITI SOGGETTIVI ALLA DISCIPLINA VINCOLISTICA, CHE SI APPLICA NON SOLO AL COSTRUTTORE MA ANCHE AI SUCCESSIVI AVENTI CAUSA.
TALE CONCLUSIONE VIENE A CHIARE LETTERE SMENTITA NEL 2015 DALLA CASSAZIONE A SEZIONI UNITE, CHE CON IL SUO DICTAT CREA NON POCA PERPLESSITA’ IN ORDINE ALLA CIRCOLAZIONE DEGLI IMMOBILI IN PAROLA.

IPOTESI ANOMALE
1) IN CASO DI MODIFICA DELLE CONVENZIONI DA P.E.E.P. IN BUCALOSSI , LA NUOVA CONVENZIONE AVRa’ DURATA NON ECCEDENTE I 20 ANNI. AL TERMINE IN PAROLA VA SOTTRATTO IL TEMPO TRASCORSO TRA LA DATA DELLA PRIMA CONVENZIONE E QUELLA DELLA SECONDA.

Parte seconda
Permuta

Orientamento dottrinale autorevole ricomprende negli atti di alienazione di immobili di edilizia convenzionata non soltanto gli atti di compravendita, di datio in solutum, di conferimento in società bensì anche gli atti di permuta rimanendo esclusi gli atti di divisione e gli atti costitutivi di garanzie reali.
La permuta è un contratto a titolo oneroso, consensuale, con effetti reali che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all’altro – articolo 1552 del codice civile.
In virtù dell’abrogazione, ai sensi della legge 179/1992, dei vincolidi alienazione degli immobili costruiti su aree cedute in proprietà previsti dall’articolo 35 della legge 865/1971 nel suo testo originario, gli atti di permuta, avente ad oggetto i predetti immobili, possono essere stipulati in qualunque momento salvo i limiti contrattuali.
Negli atti di permuta, diversamente dagli atti di vendita a fronte del trasferimento del bene non viene corrisposto il denaro bensì il trasferimento della proprietà di altro bene.
Nell’ipotesi di permuta con conguaglio si discute in dottrina sulla natura giuridica del contratto, fermo restando che la permuta anche in tal caso produce effetti traslativi.
Parte della dottrina propende per la tesi soggettiva affermando che debba applicarsi la disciplina della vendita o della permuta secondo che le parti abbiano ritenuto preminente la cosa o il denaro.
Altri autori , invece, inquadrano la fattispecie nell’ambito del contratto misto.
Dottrina autorevole, riproponendo il criterio adottato dal previgente codice del 1865all’articolo 1554, sostiene che si è in presenza di vendita o permuta in relazione alla causa in concreto a seconda se il valore del conguaglio sia pari o superiore a quello del bene permutato. Pertanto elemento rilevante è il conguaglio.
Di conseguenza nell’ipotesi in cui il valore del denaro sia superiore al valore dell’immobile, dovendosi applicare la disciplina della vendita, si dovranno rispettare i limiti concernenti il prezzo per gli atti di alienazione degli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, riconosciuti dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione .
In riferimento all’edilizia residenziale pubblica agevolata è all’attenzione della dottrina se sia possibile effettuare una permuta senza conguaglio avente ad oggetto il trasferimento di immobili acquistati con mutuo agevolato ai sensi della legge 18 dicembre 1986 n. 891 (legge Goria) decorsi sei anni dalla data del mutuo stesso.
La conseguenza più immediata potrebbe sembrare la decadenza dalla sovvenzione pubblica quale sanzione del mancato rispetto del limite di inalienabilità.
Secondo altra interpretazione, che appare preferibile, la legge 179/1992che ha stabilito nuove norme sull’edilizia agevolata comporta la modifica del termine previsto dalla legge 891/1986 per cui non sorgerebbe alcun problema per la permuta di immobili acquistati con tali agevolazioni da più di cinque anni.
Parte terza
Usucapione

1) Beni soggetti a convenzioni “P.E.E.P”
• Sono realizzati su aree ad hoc, sulle quali il comun concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare;
• Il diritto di superficie o di piena proprietà vengono concessi a mezzo convenzioni urbanistiche, che presuppongono una espropriazione da parte del Comune;
• Detti beni rientrano nel novero del patrimonio indisponibile del comune ;
• L’intento legislativo é quello di consentire ai comuni un nuovo regime dei suoli edificatori idoneo ad assicurare “il controllo di essi per una migliore e moderna sistemazione del territorio e dello sviluppo della città” e idoneo altresì a “dare al sistema della loro utilizzazione per la costruzione delle case e delle abitazioni una strumentazione che renda impossibile la rigenerazione e la riproduzione del meccanismo della speculazione e della rendita parassitaria sulle aree ”;
• Si aggiunga che vi è un indirizzo interpretativo fortemente contrario alla usucapibilità in favore dell’amministrazione delle aree da essa abusivamente occupate e irreversibilmente trasformate con la realizzazione di opere pubbliche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4096; id., 26 agosto 2015, n. 3988; id., 3 luglio 2014, n. 3346). A sostegno della tesi sono addotte plurime ragioni, la principale delle quali è rappresentata dall’incompatibilità dell’usucapione al cospetto dell’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU, che non tollera alternative all’acquisizione in proprietà che non siano rappresentate dal perfezionamento di una legittima procedura espropriativa, di un procedimento “sanante” ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, ovvero dal contratto tra le parti .

2) Beni soggetti a convenzioni “BUCALOSSI”
• L’intento legislativo è quello di agevolare il privato attraverso un contenimento del costo del contributo concessorio alla costruzione attraverso una convenzione edilizia;
• In materia di beni immobili, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 830 c.c. e art. 828 c.c., comma 2, i beni del patrimonio indisponibile di un ente pubblico non territoriale possono essere sottratti alla pubblica destinazione soltanto nei modi stabiliti dalla legge, e quindi certamente non per effetto di usucapione da parte di terzi, non essendo usucapibili diritti reali incompatibili con la destinazione del bene dell’ente al soddisfacimento del bisogno primario di una casa di abitazione per cittadini non abbienti ;
• I beni in esame non rientrano nel novero del patrimonio indisponibile del Comune, donde la loro usucapibilità.
Parte quarta
Esecuzione in forma specifica

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno recentemente affrontato la spinosa questione della esperibilità della esecuzione in forma specifica di un contratto preliminare avente ad oggetto il trasferimento di un immobile edificato nell’ambito di programmi di edilizia residenziale pubblica agevolata e convenzionata ad un prezzo superiore rispetto ai parametri della convenzione.In tal occasione la suprema Corte ha avuto modo di precisare che si ha automatica caducazione della clausola-prezzo con inserzione di diritto del prezzo legale in luogo di quello pattuito con clausola affetta da nullità parziale, ex art. 1339 c.c..
– L’inserzione automatica del prezzo vincolato non fa venir meno i presupposti per l’esecuzione in forma specifica.
-Alla questione se sia consentita la vendita all’incanto di alloggio di edilizia residenziale pubblica in regime proprietà superficiaria disciplinato dall’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 si risponde che per ciò che riguarda le procedure esecutive, il 1° comma dell’art. 37 della legge 865/1971, stabiliva che “nel caso di procedimento esecutivo sull’immobile costruito su area in concessione superficiaria o in proprietà, l’immobile potrà essere aggiudicato, in concessione superficiaria o in proprietà, a soggetti aventi i requisiti per la assegnazione di case economiche e popolari”; Ma questa disposizione è stata abrogata, dall’art. 44, della legge 5 agosto 1978, n. 457, a sua volta sostituito dall’art. 4, della legge 29 luglio 1980, n. 385, quindi in epoca persino anteriore alla legge Ferrarini – Botta. Quindi, in linea generale, nell’ipotesi in cui residuino divieti o limitazioni pattizie non dovrebbero esservi dubbi in ordine alla circostanza che questi non rilevino in sede di esecuzione forzata: né per il soggetto espropriato, giacché il trasferimento avviene contro la sua volontà; né per l’aggiudicatario, terzo rispetto alla convenzione che a lui non è opponibile .
Parte quinta
Datio in solutum

Gli interventi legislativi sull’edilizia convenzionata che rappresenta uno dei tre filoni dell’edilizia residenziale pubblica con l’edilizia sovvenzionata e l’edilizia agevolata, hanno sempre tenuto distinte le due ipotesi:
• alienabilità di alloggi costruiti su aree cedute in proprietà;
• alienabilità di alloggi costruiti su aree concesse in diritto di superficie.
In particolare l’articolo 35 della legge 865/1971, nel suo testo originario in vigore sino al 15 marzo 1992(data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n. 179) prevedeva il divieto degli atti di alienazione a qualsiasi titolo, sia gratuito che oneroso, degli alloggi costruiti su area ceduta in proprietà, la cui inosservanza era sancita con la nullità degli atti di alienazione.
Orientamento dottrinale autorevole ricomprende nei suddetti atti di alienazione non solo atti di compravendita, di permuta, di conferimento in società ma anche di datio in solutum rimanendo esclusi gli atti di divisione e gli atti costitutivi di garanzie reali.
La datio in solutum rappresenta una modalità di estinzione dell’obbligazione a carattere satisfattivo in cui l’adempimento del debitore avviene mediante l’esecuzione di una prestazione diversa da quella dovuta. La prestazione può consistere anche nel trasferimento della proprietà – II comma articolo 1197 del codice civile.
Sulla scorta dell’orientamento dottrinale precedentemente menzionato la prestazione in luogo dell’adempimento può avere ad oggetto anche il trasferimento della proprietà di alloggi di edilizia convenzionata purchè la possibilità di una prestazione diversa dal denaro non sia stata prevista originariamente, all’atto della stipulazione del contratto per la realizzazione degli alloggi.
In tale ipotesi non si configura una datio in solutum piuttosto si è in presenza dell’obbligazione alternativa in cui entrambe le prestazioni sono dedotte in obbligazione ed al debitore è lasciata la scelta dell’una o dell’altra .
La legge 179/1992 ha abrogato i predetti limiti di alienazione. Gli atti di alienazione che ricomprendono gli atti di datio in solutum, aventi ad oggetto gli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, possono essere stipulati in qualunque momento, a chiunque, salvo i limiti inseriti dalle parti nella convenzione che hanno valore contrattuale ex articolo 1379 del codice civile.
Negli atti di datio in solutum, diversamente dagli atti di vendita, a fronte del trasferimento dell’immobile non viene corrisposto il prezzo bensì come corrispettivo del trasferimento viene pattuita l’estinzione dell’obbligazione originaria del debitore nei confronti del creditore.
Pertanto, i limiti concernenti il prezzo per gli atti di alienazione degli alloggi di edilizia convenzionata assegnati in proprietà, riconosciuti dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ,non si estendono agli atti di datio in solutum aventi ad oggetto tali immobili.
Gli atti di datio in solutum relativi al trasferimento della proprietà ed in particolare quelli aventi ad oggetto il trasferimento della proprietà degli alloggi di edilizia convenzionata possono essere utilizzati al fine di aggirare il divieto del patto commissorio ex articolo 2744 del codice civile.
A riguardo si è pronunciata la giurisprudenza stabilendo che se la datio in solutum è frutto di una libera scelta la si può considerare lecita ai sensi dell’articolo 1197 del codice civile; diversamente se la datio è frutto della costrizione del debitore, che per liberarsi dalla sua obbligazione, altro non può fare che trasferire l’immobile, la stessa ricade nel patto commissorio ed è nulla (ex articolo 2744 del codice civile).
E’ possibile, inoltre, una datio in solutum ammessa dalla legge “Bucalossi”, anche ove si accedesse ad una lettura restrittiva della stessa, come ulteriore scomputo degli oneri di urbanizzazione .
Parte sesta
Costituzione di società ed operazioni sul capitale (eseguite con immobili di cui alle convenzioni)

Di particolare interesse è l’aspetto che concerne i trasferimenti, in materia societaria, aventi ad oggetto immobili realizzati nell’ambito dell’edilizia convenzionata.
In assenza di riferimenti normativi, spetta all’interprete il compito di ricostruirne la disciplina.
Un importante presupposto di guida in tale operazione ermeneutica è l’art. 16 comma I, d.p.r. n. 2 del 1959, oggi abrogato ma ancora disciplinante gli atti stipulati anteriormente al 18/08/1977.
In esso si stabilisce espressamente il divieto di alienazione “a qualsiasi titolo”; sarebbe dunque possibile ricomprendervi, dunque, anche il trasferimento da un socio ad una società a titolo di conferimento (Consiglio Nazionale del Notariato – Studio n. 171-2008/C).
Trattasi di norma dettata in ambito di edilizia sovvenzionata, e non convenzionata quale quella oggetto di indagine, ma l’operatore del diritto non può non tenerne conto.
Con riferimento all’edilizia convenzionata, la l. 865/1971, all’art. 15 (abrogato ma utile ai fini della trattazione) fa riferimento alle alienazioni della proprietà “a nessun titolo” possibili prima di dieci anni dalla licenza di abitabilità.
I successivi art. 16 e 17 (abrogati) utilizzano, il primo, il termine “alienazioni”, ed il secondo “trasferire”, senza aggiungere locuzioni relative al titolo.
In ciascuno dei tre articoli è altresì presente il riferimento alla costituzione di diritti reali di godimento.
Come altrove in questo studio chiarito, le norme citate devono ritenersi ancora vigenti limitatamente alla predeterminazione del prezzo massimo di cessione.
Possono allora proporsi all’interprete, che si trovi di fronte ad un trasferimento immobiliare astrattamente soggetto ai vincoli P.E.E.P., dubbi relativi all’assoggettamento o meno nel contesto di un trasferimento in ambito societario, ad esempio a titolo di conferimento (socio-società), apporto in conto capitale (socio-società) o assegnazione (società-socio).
Egli potrà aderire ad una delle proposte tesi, sulle quali non è dato tuttavia rinvenire solidi sostegni dottrinari o giurisprudenziali:
1) NON ESTENSIBILITA DELLE NORME VINCOLISTICHE AGLI ATTI SOCIETARI
A) Argomentando sulla base della tendenziale libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e della necessità di limitazioni alla proprietà espresse per legge (42 Cost.);
B) tenendo conto del “favor” legislativo alla libera circolazione dei beni;
C) confrontando il vincolo con altri di fonte legale ove è espressamente previsto (cfr. art. 60 comma I d.lgs. 42/2004) secondo il criterio “ubi lex voluit, dixit”,
D) sottolineando che l’intera normativa è incentrata sulla determinazione di un “prezzo”, e che questo è elemento di appannaggio della compravendita, non anche di fenomeni traslativi che trovano causa in altre forme di soddisfazione del sinallagma;
interpretare restrittivamente le limitazioni e ritenere libero da vincoli un tale trasferimento.
2) ESTENSIBILITA’ DELLE NORME VINCOLISTICHE AGLI ATTI SOCIETARI
A) Rammentando l’utilizzo di espressioni apparentemente omnicomprensive come le citate “a qualsiasi titolo” e “a nessun titolo” scelte dal legislatore in ambito di edilizia sia sovvenzionata che convenzionata;
B) considerando la “ratio” normativa di evitare speculazioni da parte del proprietario, che ha ottenuto il proprio titolo a condizioni vantaggiose e che altrimenti potrebbe lucrare la differenza di valore sfruttando l’interposizione reale dell’ente societario (ad es. attraverso conferimento a valore di mercato e cessione di quota);
C) privilegiando un’esegesi tuzioristica in una materia quanto mai discussa;
interpretare estensivamente le limitazioni e ritenerle applicabili anche a tali trasferimenti.
Quanto ad apparenti mutamenti di titolarità, attinenti l’ambito societario, di tutt’altra natura in quanto ricomprese nell’alveo di operazioni straordinarie, occorre ricordare che non si è in presenza di trasferimenti della proprietà e dunque non vi è assoggettamento a regime vincolistico.
Si possono citare, a sostegno, i più recenti, ed ormai acquisiti anche in dottrina, orientamenti giurisprudenziali.
In materia di trasformazione:“la trasformazione di una società da un tipo ad un altro previsto dalla legge, ancorché connotato di personalità giuridica, non si traduce nell’estinzione di un soggetto e nella correlativa creazione di uno nuovo in luogo di quello precedente, ma configura una vicenda meramente evolutiva e modificativa del medesimo soggetto, la quale comporta soltanto una variazione di assetto e di struttura organizzativa senza incidere sui rapporti processuali e sostanziali facenti capo all’originaria organizzazione societaria” (Cass. n 13467/2011).
Con particolare riferimento a quella regressiva, e con conseguenze in materia di trascrizione:
“La trasformazione di una società di capitali in una società di persone non si traduce nell’estinzione di un soggetto giuridico e nella creazione di uno diverso, ma integra una mera mutazione formale di organizzazione, che sopravvive alla vicenda della trasformazione senza soluzione di continuità” (Cass. n. 21961/2010).
In materia di fusione:
“La fusione tra società non determina, nelle ipotesi di fusione per incorporazione, l’estinzione della società incorporata, nè crea un nuovo soggetto di diritto nell’ipotesi di fusione paritaria, ma attua l’unificazione mediante l’integrazione reciproca delle società partecipanti alla fusione, risolvendosi in una vicenda meramente evolutivo – modificativa dello stesso soggetto giuridico, che conserva la propria identità, pur in un nuovo assetto organizzativo.” (Cass. 6058/2012).
QUADRO V

Riferimenti giurisprudenziali

CORTE DI CASSAZIONE
• Cassazione 9266/1995
-disciplina vincolistica promana da norme imperative e le eventuali violazioni determinano nullità ex art. 1418 c.c. e sostituzione mediante iscrizione automatica del corrispettivo imposto dalla legge, ex artt. 1339 e 1419 comma 2 c.c..

• Cassazione 7630/2011, 13006/2000
-divieto di alienazione e prezzo massimo di cessione applicabile solo al primo degli aventi causa e non ai successivi acquirenti;

• Cassazione Sezioni Unite n.18135/2015
I giudici di legittimità, a Sezioni Unite, nella sentenza si sono pronunciati sulla problematica dell’estensione del vincolo del prezzo massimo di cessione dell’immobile costruito in regime di edilizia agevolata anche ai successivi subacquirenti e non solo al concessionario. Il collegio giudicante ha ,in primo luogo, affrontato il problema della vendita degli alloggi di edilizia convenzionata soggetti al vincolo sulla determinazione del prezzo, rilevando che vi è stato un primo indirizzo giurisprudenziale ( si veda Cass., Sez. II, 4 aprile 2011, n, 7630; Cass., Sez. II, 2 ottobre 2000, n 13006) che ha valorizzato l’autonomia negoziale delle parti ed è pervenuto alla conclusione che sia i divieti di alienazione che i criteri normativi di determinazione del prezzo fossero applicabili solo al primo degli aventi causa e cioè al costruttore titolare di una concessione e non ai successivi subacquirenti. Si contrappone un secondo orientamento per il quale la disciplina vincolistica promana da norme imperative anche se per mezzo di convenzioni tra Comune e Concessionario con la conseguenza che l’eventuale violazione dei parametri legai circa il prezzo di vendita sarebbero affetti da nullità ex art. 1418 c.c. e sarebbero sostituiti con inserzione automatica del corrispettivo imposto dalla legge (ex 1339 e 1419, comma secondo c.c.). Al secondo dei due orientamenti sembra far riferimento anche il collegio rimettente la questione. Ciò detto, la Suprema Corte esamina, in secondo luogo una serie distinzioni necessarie per la risoluzione del caso di specie. Rileva, innanzitutto la distinzione tra la convenzione per la cessione del diritto di superficie rispetto alla convenzione per la cessione del pieno diritto di proprietà: nelle prime non vi è un regime di inalienabilità mentre in origine ciò era previsto dalla seconda tipologia ex art. 35, comma 15 della legge n.865 del 1971. Il vincolo alla determinazione del prezzo discende, in ogni caso, dalla legge. Ulteriore distinzione è tra le convenzioni ex art. 35 della legge n 865 del 1971 e quelle ex artt. 7-8 della legge n. 10 del 1977. Solo nella seconda tipologia di convenzioni, infatti, il titolare di un alloggio ottenuto con contributo ridotto non è obbligato, in sede di vendita, a rispettare il prezzo stabilito dalla convenzione-tipo perché il destinatario dell’obbligo di contenere il prezzo di cessione è solo il titolare della concessione (in tal senso Cass., Sez. II, 2 ottobre 2000, n. 13006). I giudici di legittimità rilevano, inoltre che al fine della risoluzione del caso in esame appare dirimente l’art. 31 comma 49 bis della legge n.448 del 1998 così come introdotto dal d.l. n.70 del 2011 da cui si deduce che la possibilità di rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione in una convenzione P.E.E.P. ( programmi di edilizia economica e popolare) è subordinata a tre presupposti: 1) che siano decorsi almeno 5 anni dal primo trasferimento; 2) vi sia la richiesta del singolo proprietario; 3) la determinazione della percentuale del corrispettivo sia calcolata in base a parametri legali da parte del Comune. Dal testo del comma 49 bis emerge con chiarezza che Il vincolo, quindi, non è soppresso automaticamente a seguito del venir meno del divieto di alienare ma, in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene nei successivi passaggi a titolo di onere reale con efficacia indefinita ed è quindi opponibile anche ai subacquirenti.

• Cassazione, Sezione II Civile sentenza n. 18836 del 2016
Al riguardo va innanzi tutto evidenziato che, “in tema di edilizia agevolata, il sistema di determinazione del prezzo di cessione degli alloggi (cosiddetto prezzo prefissato) ha la finalità di facilitare l’acquisto della casa alle categorie più disagiate di cittadini e implica il divieto di pattuire prezzi superiori al limite massimo determinabile in base ai criteri legali, anche qualora l’eccedenza consegua all’accollo agli acquirenti degli oneri economici derivanti dal ricorso al mutuo ordinario in luogo del mutuo agevolato” (cosi Corte di Cassazione, n. 10987/2013; vedi anche Corte di Cassazione, n. 8138/2004).
Nel caso in esame, osserva la Cassazione, che l’art. 10 della Convenzione che il Comune di XXXX ha stipulato con la Società Cooperativa in data 26.5.1983 prevede che “Il prezzo di cessione dell’alloggio dovrà essere determinato tra il Comune ed il venditore sulla base del prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia”.
In base a tale clausola della convenzione Comune/Cooperativa il prezzo di cessione agli assegnatari degli alloggi edificati dalla Cooperativa – inserito automaticamente per legge (appunto l’art. 35 della I. n. 865 del 1971) nelle cessioni da quest’ultima agli assegnatari (e, può aggiungersi, anche nelle cessioni successive, secondo i principi stabiliti dalla Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 18135/15) – è il prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia, che nel giudizio di merito è stata determinata da una c.t.u. appositamente disposta in primo grado.
La Corte di appello di Roma è dunque incorsa nel denunciato vizio di violazione di legge laddove ha ritenuto che l’importo del corrispettivo complessivamente dovuto dal sig. SEMPRONIO potesse divergere dall’importo risultante in base al criterio, indicato dall’art. 10 della convenzione Comune/Cooperativa, del prezzo medio degli appalti di edilizia residenziale pubblica effettuati nella Provincia.

• Cassazione Civile, sez. II, sentenza 04/10/2016 n° 19793
Il vincolo di inalienabilità degli alloggi di edilizia agevolata previsto dal r.d. n. 1165 del 1938 ha natura temporanea e relativa, condizionata all’esistenza di autorizzazione, sicché non si traduce in un’incommerciabilità dell’immobile, né impedisce che il terzo possa divenire possessore del bene e, quindi, di usucapirlo, non trovando applicazione l’art. 1145 c.c. che si riferisce ai soli beni inalienabili in assoluto.
È quanto stabilito dalla Seconda Sezione della Cassazione con la sentenza n. 19793 depositata il 4 ottobre scorso.
Nei fatti analizzati dalla Corte veniva chiesto, ab origine, di accertare l’avvenuto usucapione di un immobile soggetto alla normativa di cui al R.D. n. 1165 del 1938, ovvero soggetto ai vincoli di previo riscatto e richiesta di autorizzazione ai fini della vendita, senza che però la parte richiedente l’usucapione avesse ottemperato a detti obblighi.
Il Regio Decreto 28 aprile 1938 n. 1165 (recante il testo unico delle disposizioni sull’edilizia popolare ed economica) dispone, all’art. 9, che “con preventiva autorizzazione può anche procedersi alla vendita di detti locali, impiegandone il ricavato secondo il disposto dell’art. 8, oppure all’affitto di essi devolvendo i relativi canoni al fondo per spese generali”, e all’art. 231 che “compiuto il riscatto col pagamento totale del prezzo il condomino acquista la facoltà di alienare liberamente ed a qualsiasi titolo il proprio alloggio e suoi accessori.
Tale facoltà può essergli accordata dal Ministero dei lavori pubblici nel caso di riscatto con pagamento immediato di almeno un terzo del prezzo, e frazionato per la rimanenza ai sensi dell’art. 141 purché la Cassa depositi e prestiti dia il suo consenso anche al fine di garantire il regolare pagamento delle somme ad essa dovute alle scadenze stabilite.”.
I convenuti eccepivano che la violazione dell’art. 1418 cod. civ. per violazione dell’art. 9 del RD. 1165 del 1938 e, comunque, ovvero la nullità per il divieto di vendere quote della proprietà prima del riscatto ai sensi dell’art. 231 del RD n. 1165 del 1938.
Il Tribunale di Roma, nel 2003, dichiarava nullo l’atto di cessione della proprietà del magazzino ai sensi dell’art. 1418 cod. civ. per violazione degli artt. 8 e 9 del RD n. 1165 del 1938 e non provato il periodo necessario al maturarsi dell’usucapione, rigettava le domande della parte attrice.
La Corte di Appello di Roma rigettava l’appello, confermando la sentenza impugnata.
Si giunse pertanto dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione.
Ai sensi dell’art. 231 di detto decreto (applicabile ratione temporis) nonché della normativa di cui dei suddetti artt. 8 e 9, il condominio acquista la facoltà di alienare liberamente ed a qualsiasi titolo li proprio alloggio e suoi accessori dopo aver compiuto il riscatto col pagamento totale del prezzo. Tale facoltà può essergli accordata dal ministero dei lavori pubblici nel caso di riscatto con pagamento immediato di almeno un terzo del prezzo, e frazionato per la rimanenza ai sensi dell’art. 141 purché la cassa depositi e prestiti dia il suo consenso, anche al fine di garantire il regolare pagamento delle somme ad essa dovute alle scadenze stabilite. In ogni caso, e per lo spazio di cinque anni a decorrere dal 3 febbraio 1934, gli atti di alienazione devono essere comunicati al Ministero dei lavori pubblici che potrà opporsi, ove ve ne sia motivo. Non esercitandosi l’opposizione entro trenta giorni dalla recezione, l’atto di alienazione si intenderà approvato anche agli effetti dell’art. 81 della legge di registro 30 dicembre 1923 n. 3269 e diverrà eseguibile.
Si tratta, come è evidente, di una normativa finalizzata ad impedire che le cooperative edilizie e/o i condomini, mediante atti di disposizione di beni acquistati o realizzati con danaro pubblico, compiano operazioni speculative, vanificando o eludendo la prestabilita destinazione dei beni stessi.
Ciò posto va, però evidenziato che il vincolo di inalienabilità di cui si dice, temporaneo e relativo, in quanto non definitivo ed assoluto, impegna la Cooperativa e i singoli condomini ma non si traduce in una incommerciabilità del bene e non impedisce che un terzo possa divenire possessore del bene, anche nel tempo in cui sussiste quel vincolo, soprattutto, perché il possesso è una situazione di fatto che si manifesta in una attività corrispondente all’esercizio del diritto di proprietà, cioè, ad una attività di godimento del bene uti dominus che non può essere impedita da un vincolo di inalienabilità, basti pensare che il legittimo proprietario (la Cooperativa o il condomino) nonostante il vincolo di inalienabilità possiede il bene.
A sua volta, trattandosi di un vincolo di inalienabilità temporaneo e/o semplicemente condizionato alla sussistenza di talune autorizzazioni, la fattispecie non potrà essere ricondotta alla normativa di cui all’art. 1145 cod. civ. secondo cui il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà non ha effetto perché quella normativa, come riconosce la dottrina più attenta, si riferisce ai beni inalienabili in assoluto, che possono identificarsi in genere nei beni incommerciabili e nei beni demaniali, o, comunque, nei beni non suscettibili di essere oggetto di diritti a favore dei privati.
• CASSAZIONE, SE. II CIVILE, SENTENZA N. 21 DEL 03/01/2017
Il vincolo del prezzo massimo di cessione degli alloggi costruiti, ex art. 35 della l. n. 865 del 1971, sulla base di convenzioni per la cessione di aree in diritto di superficie, ovvero per la cessione del diritto di proprietà se stipulate, quest’ultime, precedentemente all’entrata in vigore della l. n. 179 del 1992, qualora non sia intervenuta la convenzione di rimozione, ex art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998, segue il bene, a titolo di onere reale, in tutti i successivi passaggi di proprietà, attesa la “ratio legis” di garantire la casa ai meno abbienti ed impedire operazioni speculative di rivendita; in tal caso, pertanto, la clausola negoziale contenente un prezzo difforme da quello vincolato è affetta da nullità parziale e sostituita di diritto, ex artt. 1419, comma 2, e 1339 c.c., con altra contemplante il prezzo massimo determinato in forza della originaria convenzione di cessione.

• CASSAZIONE, SEZ. III CIVILE, SENTENZA N. 6493 DEL 14/03/2017
L’assegnatario provvisorio di un immobile di edilizia residenziale pubblica ai sensi dell’art. 11, comma 1, n. 6, della l.r. Veneto n. 10 del 1996, come modificata dalla l.r. n. 14 del 1997, è tenuto al pagamento del canone secondo la norma generale dell’art. 1591 c.c. e non anche secondo la previsione dell’art. 18, comma 1, lett. c), della stessa legge regionale, correlata al diverso presupposto della decadenza del beneficiario da un’assegnazione definitiva dell’ alloggio.
CONSIGLIO DI STATO

• Consiglio di Stato, sez. IV- sentenza 2 febbraio 2012, n.616
Rientra nella giurisdizione del G.A., ex artt. 7 e 133 c.p.a., la controversia inerente all’esecuzione delle convenzioni urbanistiche e, dunque, anche quella sull’accertamento di eventuali violazioni e irrogazione delle conseguenti sanzioni previste.
Rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo non solo i giudizi, ex artt. 7 e 113 c.p.a., relativi all’esecuzione delle convenzioni urbanistiche e all’accertamento di eventuali violazioni e irrogazione delle conseguenti sanzioni previste, ma, altresì, le controversie pendenti alla data di entrata in vigore del c.p.a., in quanto, ex art. 5 c.p.c. – come interpretato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale -, non può essere ritenuto sussistente il difetto di giurisdizione, qualora l’attribuzione di quest’ultima intervenga, in favore di giudice che originariamente ne era privo, in corso di causa, e quindi in momento successivo alla proposizione della domanda.
• Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 10 – 16 novembre 2016, n. 4749
Il carattere pubblicistico dei vincoli di destinazione impressi agli alloggi di edilizia popolare convenzionata ai sensi del citato art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come tali opponibili erga omnes, a tutela della gestione del patrimonio residenziale è conforme al fine tipico di agevolare le persone in condizioni di effettivo bisogno e meritevoli di accedere all’abitazione secondo i principi del citato art. 47 della Costituzione.
Secondo un risalente orientamento della giurisprudenza della Corte di Cassazione, mai contraddetto, gli alloggi di edilizia economica e popolare assegnati possono essere oggetto di pignoramento da parte dei creditori degli assegnatari e quindi possono anche essere venduti all’asta a qualsiasi partecipante alla gara a conclusione della procedura esecutiva, sebbene non sia ancora trascorso il periodo di inalienabilità previsto su base normativa e/o convenzionale a tutela del vincolo pubblicistico di destinazione dell’alloggio a finalità sociali ed indipendentemente dal fatto che l’acquirente possieda o meno i requisiti prescritti per la cessione originaria di quei medesimi alloggi (Cass., III, 5 agosto 1987, n. 6748). Ancora di recente quella giurisprudenza ha affermato, più in generale, che gli obblighi inerenti al vincolo “sociale” tipico dell’edilizia abitativa agevolata gravano esclusivamente sul beneficiario dell’agevolazione e non già sull’acquirente all’asta giudiziaria del bene (Cass., III, 14 ottobre 2015, n. 20600).
Alla luce di questo indirizzo consolidato, i vincoli propri dell’edilizia economica e popolare non mutano il regime giuridico del diritto di proprietà (superficiaria) trasmesso all’assegnatario, ma esauriscono la loro funzione nei rapporti tra quest’ultimo e l’ente pubblico proprietari. E’ infatti solo nell’ambito di questa relazione che si esplicano le finalità sociali connesse alla realizzazione e gestione del patrimonio edilizio residenziale popolare, in particolare per impedire operazioni di carattere speculativo contrarie alle medesime finalità.
Per contro, rispetto all’esigenza descritta l’acquirente di un alloggio popolare per il mezzo di una vendita giudiziaria resta estraneo e quella natura non gli può essere opposta come impedimento all’acquisizione del bene.